II OSK 981/14

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2265/13 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2265/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. N. sp. z o.o. w Warszawie wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach realizowanej budowy kompleksu mieszkaniowego, usługowego i biurowego (zadanie I) na działkach ew. nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2007 r. C. sp. z o. o. w W. wnioskiem z dnia 3 września 2009 r. żądała wznowienia postępowania, ponieważ jest stroną w postępowaniu środowiskowym. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] listopada 2009 r. odmówił wznowienia postępowania środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania środowiskowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że: 1) organ pierwszej instancji nie wykazał, aby wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania środowiskowego, ponieważ nie przedstawił dowodów na okoliczność, że planowane przedsięwzięcie nie oddziaływuje na działki będące przedmiotem użytkowania wieczystego wnioskodawcy, 2) wnioskodawca zachował przewidziany w art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż bezsporne jest, że dowiedział się o decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2007 r. dopiero w dniu 4 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1115/10, oddalił na ww. decyzję skargę wniesioną przez N. sp. z o.o. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 271/11 oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że: 1) wniosek o wznowienie postępowania wniesiono w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), 2) organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania bądź niewystępowania przesłanek wznowienia postępowania, ponieważ nie dokonał oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia (np. emisji hałasu, spalin, utrudnień dojazdu) do nieruchomości stanowiących przedmiot praw rzeczowych wnioskodawcy, 3) okoliczność, czy wniosek o wznowienie postępowania wniósł podmiot mający przymiot strony, może być badana na etapie wznowienia postępowania. Gdy organ uzna, że wniosek wniosła strona, wznowi postępowanie, a następnie zbada, czy wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a jeśli tak – jaki ma to wpływ na byt prawny decyzji z [...] grudnia 2007 r. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie środowiskowe. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] grudnia 2007 r., ponieważ: 1) wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu środowiskowym, ponieważ działki, co do których przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego nie sąsiadują bezpośrednio z terenem przedsięwzięcia ani nie znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. O braku wpływu przedsięwzięcia na teren wnioskodawcy świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty, rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, przyjęte rozwiązania technologiczne i jego usytuowanie. Przesądza to o niewystępowaniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), 2) brak jest przedmiotu postępowania, gdyż decyzją z [...] grudnia 2007 r. na potrzeby postępowań o wydanie pozwolenia na budowę można było się posługiwać w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. do dnia 20 grudnia 2011 r. (art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2013 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie zapadły uprzednio dwa orzeczenia sądów: 1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2010 r. oddalający skargę na decyzję z [...] kwietnia 2010 r. o uchyleniu decyzji z [...] listopada 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania oraz 2) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r. oddalający skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji. W powyższych wyrokach sądy zgodnie uznały, że organ pierwszej instancji – Prezydent m.st. Warszawy – nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego na okoliczność, czy wnioskodawcy (C. sp. z o.o. w W.) przysługiwał przymiot strony w postępowaniu środowiskowym. W związku z tym w powyższych orzeczeniach wyrażone zostały wskazówki co do dalszego postępowania mające na celu ustalenie tej okoliczności: wskazano, aby organ administracji ustalił wpływ planowanej inwestycji – m.in. wpływu emisji hałasu, spalin, utrudnień dojazdu – na nieruchomości należące do wnioskodawcy (s. 6 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, s. 6–7 uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego). Rację ma skarżący twierdząc, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Nie mogą przesądzić, że wnioskodawcy przysługuje albo nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu środowiskowym. Wskazania zawarte w powyższych wyrokach nie narzuciły organowi administracji konkretnego rozstrzygnięcia, lecz jedynie wskazały, że należy ustalić wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należące do wnioskodawcy. Organ, po rozważeniu tej okoliczności, może ponownie uznać, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy jego zdaniem na to wskazuje, że takiego wpływu nie ma. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu, jak słusznie podniósł skarżący, nie mogą również wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych. Sądy w zapadłych w sprawie wyrokach jednak nie wskazały, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych. Wskazały jedynie, że aby ustalić, czy istnieje wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należące do wnioskodawcy należy zbadać określone okoliczności, jak emisję hałasu, spalin, utrudnień dojazdu. Zupełnie inną sprawą jest natomiast rodzaj środka dowodowego, który zastosuje organ administracji, aby zbadać te okoliczności. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach nie narzucają zastosowania określonego środka dowodowego, lecz jedynie wskazują, co (emisja hałasu, spalin, utrudnień dojazdu), a nie jak (środek dowodowy), powinno być zbadane, aby ustalić wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należące do wnioskodawcy. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę ma swobodę wyboru środka dowodowego, jak i swobodę oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z tym Sąd wskazał, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie zastosował się on do wskazania co do dalszego postępowania zawartego w wyrokach sądów, to jest nie zbadał on czy istnieje wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należące do wnioskodawcy poprzez emisję hałasu, spalin i utrudnień dojazdu. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ustalił tych okoliczności. Nie może być uznane za wypełnienie wskazań co do dalszego postępowania zgromadzenie dokumentów, o których mowa powyżej w pkt 2 zarzutów skargi, ponieważ: a) znaczna odległość planowanego przedsięwzięcia od nieruchomości należących do wnioskodawcy sama w sobie nie musi oznaczać braku negatywnego wpływu na jego nieruchomości, b) informacje z ewidencji gruntów w żaden sposób nie mogą dowodzić braku wpływu na nieruchomości należące do wnioskodawcy, gdyż nie zawierają tego rodzaju danych, c) ustalenie rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, przyjętych rozwiązań technologicznych oraz jego usytuowania w istocie nie nastąpiło, a były to jedynie gołosłowne stwierdzenia nie mające oparcia w materiale dowodowym. Nie może również odnieść skutku stanowisko pełnomocnika skarżącego, że ustalenia w zakresie potencjalnego wpływu emisji spalin, hałasu czy utrudnień dojazdu nie są relewantne dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy, ponieważ nie mają oparcia w przepisach prawa. Do zbadania tych okoliczności organ administracji został zobowiązany wyrokami sądów i z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nimi związany. Jeżeli chodzi zaś o zarzut skarżącego, że upłynął pięcioletni okres przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. skutkujący niemożnością merytorycznego orzekania w sprawie, należy podnieść, że organ administracji w sytuacji upływu powyższego okresu, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Upływ pięcioletniego okresu, o który mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wyłącza więc co prawda możliwość rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, jednakże nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Niedostrzeżenie przez organ odwoławczy tej okoliczności nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z uwagi na niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania w zakresie zbadania wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należące do wnioskodawcy. Dopiero ustalenie tego wpływu pozwoli na uznanie, że wnioskodawca jest stroną postępowania środowiskowego. Konkludując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należące do wnioskodawcy) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S. sp. z o.o. wniosła na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w związku z przyjęciem, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1115/10) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 271/11) (dotyczące ustalenia wpływu planowanej inwestycji w zakresie emisji hałasu, spalin i utrudnień dojazdu), nie narzucały organowi administracji konkretnego rozstrzygnięcia i nie narzucały organowi administracji zastosowania określonego środka dowodowego, a także poprzez uznanie, że zgromadzone przez organ administracji w toku postępowania dokumenty nie mogą być uznane za spełnienie tych wskazań; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania polegającego na przyjęciu, że organ pierwszej instancji nie zbadał przesłanki przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez organ administracji upływu w sprawie pięcioletniego okresu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., a w konsekwencji przez niedostrzeżenie przez organ administracji niedopuszczalności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji upływu okresu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., jako rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 153 "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Wskazanie ustalenia wpływu planowanej inwestycji w zakresie emisji hałasu, spalin i utrudnień dojazdu przesądza o wyprowadzeniu w sprawie interesu prawnego. Nieustalenie tych okoliczności nie daje podstaw do wyprowadzenia, że w sprawie zostały zbadane przesłanki przyznania statusu strony. Tylko w toku postępowania organ administracji publicznej może dokonać z udziałem strony ustalenia tych wartości. Organ odwoławczy nie naruszył art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sąd zasadnie zastosował art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Upływ terminu wyznaczonego w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma znaczenie prawne jedynie dla niedopuszczalności uchylenia decyzji, nie wyłącza jednak stwierdzenia jej niezgodności z prawem (art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Upływ terminu nie czyni zatem bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.