II OSK 1900/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1107/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z wnioskiem zawartym w odwołaniu ww. Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ew. [...],[...],[...] i [...], obręb [...] w P. – odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o zawieszenie postępowania ww. Wspólnota Mieszkaniowa uzasadniała toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, które dotyczyło wcześniejszego etapu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. A mianowicie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2121/13, WSA w Warszawie oddalił skargę ww. Wspólnoty na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Decyzją tą Wojewoda uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Od ww. wyroku ww. Wspólnota wniosła skargę kasacyjną [sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1008/17; wyznaczony termin rozprawy na 6 lutego 2018 r.]. Następnie organ wyjaśnił istotę przesłanki zawieszenia wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wskazał, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Dlatego też, zdaniem organu, toczące się przed NSA postępowanie zainicjowane ww. skargą kasacyjną nie ma wpływu na niniejsze postępowanie odwoławcze, ponieważ dotyczy innego postępowania, a zatem nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa "P." w P., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/15, oddalając skargę, wskazał, że organ słusznie uznał toczące się przed NSA postępowanie – zainicjowane skargą kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 – jako te, które nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, ponieważ dotyczy innego postępowania i nie stanowi ono zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd, wyjaśniając istotę przesłanki zawieszenia postępowania wynikającą z ww. przepisu, wskazał, że, aby stwierdzić przesłankę do zawieszenia postępowania, musi istnieć związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, i związek taki powinien ustalić organ. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ani Wojewoda [...], ani strona skarżąca zależności takiej nie wykazała. Sąd podzielił pogląd organu, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zdaniem Sądu, toczące się przed NSA postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną skarżącej Wspólnoty nie ma wpływu na niniejsze postępowanie odwoławcze, ponieważ dotyczy innego postępowania, a zatem nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "P." w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o wyznaczenie i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie naruszyło przepisów postępowania, tj. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a., podczas gdy w rozpoznawaj sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego jest uzależnione wydanie rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, a tym samym istniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś zaskarżony akt Wojewody [...] naruszył wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie przesłanki nieważność postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy zaistniała właśnie jedna z przesłanek nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Wyjaśnienia wymaga, że przesłanka ta występuje, w sytuacji gdy na skarżone działanie organu administracyjnego nie przysługuje m.in. "samodzielna" skarga do sądu administracyjnego. Istnieje bowiem szereg rozstrzygnięć tzw. "wpadkowych" wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego, które nie podlegają niejako "samodzielnemu" zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednak w ramach sprawy "głównej", tj. dotyczącej np. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą stanowić przedmiot oceny sądu administracyjnego w odniesieniu do legalności wydanej decyzji (por. postanowienie NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 1052/16). To w ramach sądowej kontroli takiej decyzji powinna nastąpić ocena tego, czy istniały przeszkody procesowe (np. wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) do wydania zaskarżonej decyzji, ewentualnie także decyzji ją poprzedzającej. Do takich rozstrzygnięć tzw. "wpadkowych" (pobocznych, stricte procesowych) w aktualnym stanie prawym, jak i w datach wydania zaskarżonego postanowienia i zaskarżonego wyroku, zalicza się postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jest to konsekwencja nowelizacji przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., która miała na celu przyśpieszenie postępowania administracyjnego (ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W konsekwencji tej nowelizacji Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (patrz: art. 101 § 3 w związku z art. 144 K.p.a.); zaś zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jednak na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Nie jest to też postanowienie, które kończy postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że na postanowienie organu administracyjnego o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 12 listopada 2015 r., II OSK 590/14; z 23 maja 2017 r., II OSK 933/17). Takie bowiem rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie mieści się w katalogu działalności administracji publicznej, jaki przewiduje art. 3 § 2 p.p.s.a., warunkującym możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia błędna treść pouczenia zawarta w zaskarżonym postanowieniu Wojewody. O istnieniu określonego uprawnienia procesowego decydują bowiem obowiązujące przepisy prawa, a nie pozaprawne wskazania organu administracyjnego. Rozpoznanie zatem sprawy, która nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tych warunkach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należało ocenić jako niezawierający usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzony zaś wyżej brak drogi sądowej oznacza, że skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i jako taka podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę, w której droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.