II SAB/Łd 127/12

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. i Z. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie zaniechania dokonania czynności zmierzających do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej postanawia: odrzucić skargę. j.m. UZASADNIENIE Skargą z dnia 20 sierpnia 2012r. E. M. i Z. M. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie odmowy dokonania zgłoszenia katastrofy budowlanej, która miała miejsce w dniu 11 września 2009r. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości R. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż powiadomienie w dniu 11 sierpnia 2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przez Komisariat Policji w Ż. o katastrofie budowlanej wywołało uruchomienie procedury, której efektem powinno być sporządzenie ankiety "KATASTROFA BUDOWALANA" oraz zbadanie jej przyczyn, a w razie konieczności powołanie biegłego z zakresu budownictwa. Tymczasem organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie wypełnił formularza "KATASTROFA BUDOWLANA - ANKIETA", co oznacza, że dopuścił się bezczynność, która rozciągnęła się również na [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., gdyż brak działania ze strony organu wykonującego kontrolę nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest przejawem bezprawnego tolerowania samowoli budowlanej. W ocenie skarżących jeżeli katastrofa budowlana przekracza kompetencje organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, to zgodne z prawem powyższe obowiązki przejmuje na siebie organ wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność. W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, iż skargą z dnia 12 czerwca 2012r. (przesłaną również do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) skarżący zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania w sprawie ww. katastrofy budowlanej. Organ wyższego stopnia po przeprowadzeniu postępowania skargowego stwierdził, iż skarga okazała się niezasadna, o czym skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 17 lipca 2012r. Następnie organ powołał się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i stwierdził, iż przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący nie wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co nie wyczerpali przysługującego im środka zaskarżenia. Zarządzeniem z dnia 18 września 2012r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżących do usunięcia braku formalnego skargi przez nadesłanie dowodu, iż przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego wystąpili do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność organu – w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W ustawowym terminie skarżący wyjaśnili, iż pismem z dnia 12 czerwca 2012r. pt. "SKARGA-DONIESIENIE" skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi poinformowali, iż w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. doszło do zaniechania działania w przedmiotowej sprawie, a więc do bezczynności. Kopia skargi została przesłana również do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, który pismem z dnia 22 czerwca 2012r. przekazał skargę Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego według właściwości, stosownie do art. 231 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących z pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Skarg i Wniosków z dnia 22 czerwca 2012r. jednoznacznie wynika, iż organem właściwym do załatwienia ich skargi na zaniechanie działania, a więc bezczynności zarówno pod względem właściwości, jak i merytorycznego załatwienia sprawy jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W sprawie skargi na bezczynność takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.). Powołany przepis stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc skargę na bezczynność organu administracji do skarżącego należy wykazanie, że skorzystał z ww. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Natomiast skarga wniesiona bez zachowania wymogów określonych w wyżej powołanym art. 52 P.p.s.a. jest skargą niedopuszczalną i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Postanowienie w tym przedmiocie może zapaść na posiedzeniu niejawnym – art. 58 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie niewątpliwie organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co bezpośrednio wynika z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatem do tego organu skarżący powinni skierować zażalenie określone art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący wskazali, iż z zażaleniem na bezczynność wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 czerwca 2012r. pt. "SKARGA-DONIESIENIE". Jednakże stanowisko skarżących jest jak najbardziej błędne, ponieważ pismo z dnia 12 czerwca 2012r. pt. "SKARGA-DONIESIENIE" mogło być uznane wyłącznie za skargę złożoną w trybie przepisów Działu VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczącego skargi i wniosków. W taki również sposób zostało ono potraktowane przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego Departament Skarg i Wniosków, o czym bezsprzecznie świadczy treść pisma z dnia 22 czerwca 2012r. Skargi z dnia 12 czerwca 2012r. nie można było zatem potraktować, jako zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a. Ponadto pismo skarżących z dnia 12 czerwca 2012r. zostało przekazane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego jedynie do wiadomości, o czym świadczy wskazanie w tym piśmie - jako adresata – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. To kolejna okoliczność, która spowodowała, iż ww. pismo nie mogło wywołać zamierzonego przez skarżących skutku prawnego, w postaci zażalenia na bezczynność organu. Pamiętać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozstrzygania spraw z zakresu skargi i wniosków, składanych według przepisów ww. Działu VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sprawy te nie mieszczą się bowiem w katalogu spraw zastrzeżonych do właściwości sądów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., jak również obowiązek taki nie wynika z przepisów innych ustaw. Ponadto sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, ani wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, co wynika wprost z art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Na marginesie można jednak wskazać, iż zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast stosownie do art. 74 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej prowadzi właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy). Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, iż organem właściwym do prowadzenia sprawy w zakresie żądania skarżących z dnia 11 czerwca 2012r. dotyczącego "Zgłoszenia katastrofy budowlanej w dniu 11 września 2009r. w miejscowości R." jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Sprawa, o której mowa nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlanej, jak również katalogu spraw określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach w których organem I instancji jest wojewoda (Dz.U. nr 235, poz. 1539), a zatem nie jest sprawą, w której organem I instancji byłby [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Oznacza to, iż ewentualna kontrola sądu administracyjnego w zakresie bezczynności w przedmiotowej sprawie mogłaby dotyczyć wyłącznie działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pod warunkiem wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia. Skoro zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy jako organ I instancji, to oznacza, że skarga w tym przedmiocie nie mogłaby odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących, że jeżeli dana sprawa przekracza kompetencje organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, to zgodne z prawem powyższe obowiązki przejmuje na siebie organ wyższego stopnia. Takie stwierdzenie nie znajduje uzasadnienia, gdyż o właściwości miejscowej i rzeczowej decydują wprost przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż pismo skarżących z dnia 12 czerwca 2012r., nie mogło być uznane za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. co jednocześnie oznacza, iż skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia przysługujących im przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.