III OSK 827/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 656/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 656/18, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie II zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...] udzielił Gminie Miasto [...] pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód potoku [...] w km 2+462 wód opadowo-roztopowych w ilości maksymalnie godzinowo 88,9 m3/h, średnio dobowo 19,72 m3/dobę oraz maksymalnie rocznie 4084,65 m3/rok, na okres do dnia 9 listopada 2025 r. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., stanowiącym Informację roczną ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne Nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) – dalej: "ustawa Prawo wodne", ustalił dla Gminy Miasta [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 23,00 zł za odprowadzenie wód opadowo roztopowych przez wylot do wód potoku [...] w km [...] z odcinka drogi ulicy [...] w m. [...], obręb [...]. Ustalając opłatę Organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie". Organ wyjaśnił, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 88,90 m3/h i wynoszących po przeliczeniu 0,024694 m3/s. W złożonej reklamacji Miasto [...] nie zgodziło się z ustaloną wysokością opłaty rocznej ze względu na błędne jej obliczenie. Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. określił Gminie za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowo roztopowych w wysokości 23,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż na podstawie art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo system kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za usługi wodne została naliczona w oparciu o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Zdaniem Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie naruszenie zastosowanego w odniesieniu do skarżącej strony art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez dokonanie przez organ błędnej jego wykładni, która miała istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął za maksymalną granicę ilości wody odprowadzanej do potoku podany w pozwoleniu wodnoprawnym limit zrzutu w ilości 88,90 m³/h. Treść wydanego na rzecz skarżącej Gminy pozwolenia wodnoprawnego odpowiada nieobowiązującemu już art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 2, konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym ilości wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Ponieważ wydane na rzecz Gminy pozwolenie wodnoprawne nie określa w swej treści maksymalnego pułapu ilości wód odprowadzanych na sekundę, (co jak wykazano wyżej zgodne jest z obowiązującymi w chwili wydania pozwolenia przepisami prawa), to organ Wód Polskich musiał dokonać wyboru spośród dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego wskaźników maksymalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W wyniku tego, jako ilość maksymalną wód odprowadzonych przyjęto w decyzji ilość m³/h, aby następnie tą wartość przeliczyć na m³/s, nie zaś ilość m³, jaką Gmina mogła zrzucić do potoku przez okres roku, będący jednocześnie okresem rozliczeniowym dla potrzeb wymiaru opłaty stałej. Niestety ustawodawca nie uregulował sposobu, w jaki należałoby dokonać przeliczenia "starych" limitów korzystania dla potrzeb stosowania nowych regulacji o ustaleniu wysokości opłat za odprowadzanie do wód jak również inne dozwolone postacie korzystania (tj. pobór wód powierzchniowych czy podziemnych). Zdaniem Sądu meriti, dokonując wykładni art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne należy pamiętać, że korzystający z wód publicznych w sposób szczególny na podstawie starych pozwoleń nabywali te uprawnienia w zupełnie innych warunkach dotyczących wysokości opłat za korzystanie ze środowiska. Dlatego nie można w sposób automatyczny przekładać nowych reguł naliczania opłat do "starych" pozwoleń wodnoprawnych, gdyż godziłoby to w sposób oczywisty w zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującego administrowanym stabilność ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych. Treść uzasadnienia decyzji Dyrektora Zarządu nie tłumaczy przekonująco przyczyn dokonanego wyboru, a w szczególności nie odwołuje się do art. 7a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że zastosowanie przez organ parametru poboru godzinowego doprowadziło do mniej korzystnego dla strony rezultatu niż w przypadku zastosowania wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalną dopuszczoną ilość wód, jakie mogą zostać odprowadzone. Organ będąc związany zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych przy uwzględnieniu dobra strony – art. 7a § 1 K.p.a. - dopuścił się takiego naruszenia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, który miał istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej w postaci wysokości opłaty stałej. Według Sądu pierwszej instancji w powstałym sporze organ Wód Polskich powinien kierować się określonym w pozwoleniu maksymalnym rocznym a nie godzinowym limitem zrzutu wód opadowych i roztopowych do wód, jaki wynika z treści wydanego dla Gminy pozwolenia wodnoprawnego. To bowiem roczny pobór wyznacza aktualnie górną granicę dopuszczalnego zrzutu tych wód przez korzystającego, która jest jednocześnie wartością najbliższą dla rzeczywistego użycia tego publicznego dobra i jednocześnie najkorzystniejszą dla strony. Błędna wykładnia przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, bo nieuwzględniająca zasady ogólnej K.p.a. rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, doprowadziła według Sądu meriti do błędnego ustalenia przez organ wyniku sprawy w postaci wysokości nałożonej na Gminę opłaty stałej. Świadczy to o takiej postaci nielegalności działania organu, która przekłada się na konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, powinien być zastosowany limit roczny, czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok), pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wód. wyrażona w m3/s. odprowadzanych do wód, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZŁ w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych przez wylot do wód potoku [...] w km [...] z odcinka drogi ulicy [...] w m. [...], obręb [...]. b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a,, tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), jaką można odprowadzić do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody (opadowej, roztopowej), która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość chwilową odprowadzania wód I dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, jak również wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 8 września 2021 r. Miasto [...] wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką samą zgodę wyraził organ w piśmie z dnia 9 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, która, zdaniem kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest, więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne przyjmując, że do obliczeń opłaty za usługę wodną w postaci odprowadzania wód opadowych do wód, powinien być zastosowany wskaźnik maksymalnego przepływu rocznego wód opadowych. Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci". Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilość wód odprowadzanych. Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne w oparciu, o które ustalono opłatę stałą zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne w art. 403 ust. 2 pkt. 2 wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Podkreślić należy, że ten sam wskaźnik tj. ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód wyrażona w m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne Należy zgodzić się z konstatacją Miasta [...], zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że gdyby uwzględnić wskaźnik przyjęty przez organ, a więc 88,9 m3/h, który organ jedynie matematycznie przeliczył na ilość m3 na sekundę, co formalnie odpowiada treści normy zawartej w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne i przemnożyć przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymany wynik wyniósłby 3 931 396 m3/rok. Jednakże taka ilość wody nie może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem maksymalna roczna wartość odprowadzania wód wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 778 764 m3/rok. Wartość po przeliczeniu 190 razy przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przy przyjęciu wskaźnika maksymalnego limitu godzinnego prawie przez cały rok musiałyby przez 24 godziny padać intensywne deszcze. Nie można było zatem przyjąć, że należało zastosować maksymalny limit godzinowy przy ustalaniu opłaty stałej. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Należy również wskazać, że za podstawę do obliczeń maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego. Zresztą już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód, (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r., sygn. III SA/Gd 618/20, LEX nr 3062445). Stąd też należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Zaznaczyć należy, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa. Zgodnie z art. 7a ust. 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Przy wykładni przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego nie można też pominąć tego, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca także, że w skardze wniesionej przez Miasto [...] prawidłowość wykładni nie była kwestionowana z odwołaniem się do przepisu art. 7a K.p.a. W tym miejscu skarżący wskazuje, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może, więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.