I SA/Wa 78/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skarg I. B. i M.C. oraz W. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-491/2018/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. B. i M. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 9 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-491/2018/MSte Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ( dalej minister lub organ) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 1992r., nr G.III.7250-129-8/92, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - aktualnie oznaczonej jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 8 sierpnia 1992 r. nr G.III.7250-129-8/92, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz działka nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 13, stanowiącej integralną cześć decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 1992r., Nr G.III.7250-129-8/92, m.in. dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wystąpił P. C.. Postanowieniem z dnia 16 marca 1998 r. nr AP.0.32033-2/1/97/98/SP, sprostowanym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 1998 r. nr AP.0.32033-2/l(2)/97/98/SP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawiesił przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r., nr DAPWPK- 757-l-1228/12/MSte, Minister Administracji i Cyfryzacji podjął przedmiotowe postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r., nr DAP-WPK-757-1 - 1228/12/13/MSte, Minister Administracji i Cyfryzacji, zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie i wezwał W. C. ( następcę prawnego P. C.) do wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), że nieruchomość położona we wsi S., gmina [...], oznaczona jako działka nr [...], aktualnie oznaczona jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2, nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e ww. dekretu. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2020 r., nr DAP-WPK-727-1-491/2018/MSte, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Przemyskiego z dnia 8 sierpnia 1992 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie nadzorcze. Podejmując to rozstrzygnięcie Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona w S. została podzielona na działki nr [...]/1 i nr [...]/2. Orzeczeniem Wojewody Rzeszowskiego z dnia 22 listopada 1948 r., nr UR/Parc/II/3/37/48, stwierdzono, że nieruchomości położone w [...], stanowiące własność W. C. przeszły na zasadzie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3. poz. 13) na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia 28 kwietnia 1997 r. nr GZ.rn.051/625-275/96, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej, stwierdził nieważność ww. orzeczenia Wojewody Rzeszowskiego z dnia 22 listopada 1948 r. oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 27 kwietnia 1949 r., Nr UR.2.1.2/139/48, w przedmiocie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości [...] o pow. 38.2915 ha, położonej na terenie wsi: [...], stanowiącej własność W. C., a będącej w posiadaniu i użytkowaniu W. C.1, w części dot. m.in. działki nr 2959. Następnie ostateczną decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., nr N-VI.7533.1.3.2013, Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość położona w S., gm. [...], pow. [...], składająca się z działek nr [...]/1 i nr [...]/2, objęta księgą wieczystą nr [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla działki nr [...] – aktualnie oznaczonej jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2 - położonej w S., prowadzona jest księga wieczysta Nr [...],w której w dziale II widnieje wpis prawa własności Skarbu Państwa. Zdaniem organu nadzoru wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym postępowania m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kpc, czy w postępowaniu o zasiedzenie. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego – jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. W konsekwencji powyższego, w związku z istnieniem na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej w KW [...] prowadzonej dla działek nr [...]/1 i nr [...]/2 położonych w S., wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Zatem wnioskodawca nie wykazał, by przysługiwał mu bądź jego poprzednikom prawnym, tytuł o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości - zarówno na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie. Nie legitymuje się zatem przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Przemyskiego z dnia 8 sierpnia 1992 r. dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - aktualnie oznaczonej jako działki [...]/1 i nr [...]/2 - położonej w S. Tym samym wszczęte postępowanie winno zostać umorzone. Na powyższą decyzję skargi złożyły I. B. i M. C. oraz W. C. I. B. i M. C. zaskarżonej decyzji (w skardze wskazano błędnie postanowieniu) zarzuciły naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 kpa, art. 28 kpa, art.30 kpa, w związku z art. 8 § 1 kc. w zw. z art.126 kpa, poprzez skierowanie postanowienia do osoby, która utraciła status strony wskutek śmierci, do zmarłej w dniu 26.02.2021 roku E. K. Wobec powyższego na podstawie art.156 § 1 pkt.2 kpa w zw. z art.126 kpa wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia . W. C. zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 28 kpa poprzez skierowanie skarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. E. K., co w konsekwencji prowadzi do nieważności decyzji, 2) art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że wnioskodawca (jego następcy prawni) nie posiada interesu prawnego pozwalającego na uznanie go za stronę postępowania, podczas gdy niewątpliwie interes taki posiada, 3) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że decyzją Wojewody [...] z dnia 27 listopada 2017 r., nr N-VI.7533.1.3.2013 uznano, że działka nr [...] położona we wsi S. - aktualnie oznaczona jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2 - nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym Skarb Państwa nigdy nie stał się prawowitym właścicielem tej nieruchomości, 4) art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, 5) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Przemyskiego z dnia 8 sierpnia 1992 r., Nr G.III.7250-129-8/92, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 pppsa o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2021r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniósł także na podstawie art. 145a § 1 ppsa, w wypadku uznania przez Sąd, iż zachodzą przesłanki opisane w powołanym przepisie, o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Przemyskiego z dnia 8 sierpnia 1992 r. Nr G.III.7250-129-8/92, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skarżący W. C. wniósł także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r. skargi I. B. i M. C. oraz W. C. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt I SA/Wa 78/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej, jako: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 kpa, prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od dnia jej wydania tj. od 9 listopada 2021 r. tego rodzaju wadą jest obciążona. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 31 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kc zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Kwestionowana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2021 r. została skierowana m.in. do E. K. (spadkobierczyni po W. C.1), reprezentowanej przez pełnomocnika r.pr. G. J.. Jak wynika z akt administracyjnych i akt sądowych E. K. zmarła przed wydaniem ww. decyzji. Zmarła bowiem 26 lutego 2021 r. (vide akt zgonu oraz akt poświadczenia dziedziczenia znajdujące się w aktach administracyjnych). Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie, której adresatem była także wyżej wymieniona, zostały skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie ma przy tym znaczenia, że zaskarżona decyzja nie została skierowana do E. K. za pośrednictwem jej pełnomocnika. Zgodnie z art. 43 ppsa, w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa. Jednakże pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania. Wskazany przepis dopuszcza warunkowo działanie pełnomocnika strony, także po śmierci mocodawcy, jednak wyłącznie w zakresie czynności zmierzających do zawieszenia postępowania. Oznacza to, że nie może podejmować innych niż zmierzających do zawieszenia postępowania czynności procesowych, bowiem w ich zakresie nie posiada pełnomocnictwa, które wygasło (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 1864/06). W ocenie sądu, w tak zakreślonym stanie faktycznym uznać należało, że decyzja z 9 listopada 2021 r. jako skierowana do osoby zmarłej dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, 24 listopada 2010 r. I OSK 147/10, 9 grudnia 2011 r. I OSK 1401/11, 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12, 6 października 2015 r. I OSK 1342/15, 25 kwietnia 2018 roku, I OSK 1302/16). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania ww. decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia publikowane CBOSA.