I GSK 328/18

SENTENCJA Dnia 9 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 406/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 406/17 oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2004–2005. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł skarżący zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę na decyzję w zakresie stwierdzającym obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2004. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 zdaniem pierwszym rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (dalej: rozporządzenie 2419/2001) przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że pierwszym powiadomieniem skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności było doręczenie mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, podczas gdy właściwym momentem był dzień doręczenia skarżącemu decyzji z [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone podstawy kasacyjne, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na decyzję w zakresie stwierdzającym obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2004 i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2004. Organ nie skorzystał z możliwości udzielenia odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala wniesiony środek zaskarżenia. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem – przy tego rodzaju rozstrzygnięciach – odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący otrzymał płatność za rok 2004 w dniu 2 lutego 2005 r. W tym względzie organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalili prawidłowo datę rozpoczęcia biegu 10-letniego terminu, w którego ramach należało wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kwoty płatności ONW nienależnie pobranych za rok 2004 w związku z niedotrzymaniem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej pierwotnym wsparciem. Niekwestionowane jest również to, że w dniu 28 listopada 2008 r. Prezes ARiMR, reprezentowany przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie i [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 41.475,42 zł, którą rolnik zwrócił na rzecz ARiMR. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2010 r. stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji o ustaleniu rolnikowi kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, bowiem uznał, że kwota ta powinna być zmniejszona o obszar, na którym prowadzona była plantacja wierzby energetycznej. W dniu 15 kwietnia 2013 r. została wydana przez Prezesa ARiMR decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o nowelizację ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zgodnie z którą została wprowadzona zmiana organu właściwego w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności i został nim kierownik biura powiatowego ARiMR. W dniu 9 września 2013 r. organ ten wszczął postępowanie wobec rolnika w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004–2005, a 21 października 2015 r. doprecyzował stosownym zawiadomieniem, że postępowanie w sprawie dotyczy ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW i jest kontynuacją wcześniejszego postępowania przed Prezesem ARiMR. Ostatecznie [...] grudnia 2015 r. organ wydał decyzję, którą ustalił rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, bez obowiązku zwrotu, albowiem – co wyżej wskazano – została zwrócona ratalnie na rachunek ARiMR pomiędzy 13 maja a 16 września 2009 r. W efekcie złożonego odwołania wniesionego przez rolnika Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co nastąpiło przez wydanie decyzji [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem skarżącego za datę pierwszego poinformowania o nieuzasadnionym charakterze płatności należy przyjąć wydanie decyzji z [...] grudnia 2015 r., Sąd pierwszej instancji zaś przyjął, że powiadomienie takie miało miejsce w dniu 11 września 2013 r., tj. w dniu doręczenia rolnikowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2004–2005. W ocenie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego za datę zawiadomienia rolnika o wszczęciu tego postępowania należy przyjąć dzień 1 grudnia 2008 r., kiedy to doręczono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania, w efekcie którego Prezes ARiMR reprezentowany przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału regionalnego ARiMR wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych opłatności, którą to kwotę rolnik zwrócił na rachunek ARiMR. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że ten akt administracyjny został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego przez zastosowanie konstrukcji prawnej w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt ten oznacza tyle, że decyzja przestała obowiązywać ze skutkiem wstecznym, tj. jakby nigdy nie została wydana. Nie oznacza to jednak, że skutki związane z datą 1 grudnia 2008 r., kiedy to doręczono rolnikowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 28 listopada 2008 r. analogicznie zostały objęte skutkami stwierdzenia nieważności, jak wspomniana decyzja. Brak jest ku temu podstaw aby nieważność odnosić zarówno do decyzji, jak też czynności dokonywanych w trakcie toczącego się wcześniej postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem czynność dokonana została prawidłowo, tj. 1 grudnia 2008 r., to wywiera ona ten skutek, że był on powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności. Pamiętać należy, że skarżący miał świadomość w zakresie istoty toczącego się postępowania, a decyzję wydaną [...] stycznia 2009 r. zrealizował wpłacając określoną kwotę na rzecz ARiMR. Tak więc nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 zdaniem pierwszym rozporządzenia 2419/2001, albowiem pomiędzy otrzymaniem przez rolnika płatności za rok 2004, co nastąpiło 2 lutego 2005 r., a datą 1 grudnia 2008 r., kiedy to doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2004 – 2005, nie minęło 10 lat. W tej więc sytuacji należało przyjąć, że zarzutu skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadny, wobec czego – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało skargę kasacyjną oddalić.