II SA/Wr 76/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska - Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku obsługi pola namiotowego z częścią mieszkalną oraz budynku gospodarczego do obsługi pola namiotowego na zabudowę zagrodowo-siedliskową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej: "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania W. I. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję [...] (nr [...]) Starosty K. (dalej “starosta") wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania budynku obsługi pola namiotowego z częścią mieszkalną oraz budynku gospodarczego do obsługi pola namiotowego na zabudowę zagrodowo-siedliskową na działce nr [...], [...], obręb [...] J., gmina S. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda wyjaśnił, że starosta wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia z uwagi na niezgodność planowanego sposobu użytkowania przedmiotowych budynków z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] (nr [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. i J., gmina S. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2001 r. Nr 110, poz. [...]) – dalej "MPZP". Jak bowiem wynika z § 3 pkt 1 MPZP, nieruchomość objęta planowaną zmianą sposobu użytkowania oznaczona jest jako teren o funkcji "[...] RZ/UT" jako: "Użytki zielone. Ustala się użytkowanie terenu bez zmian, z możliwością wykorzystania dla celów rekreacji zimowej oraz lokalizacji pola namiotowego". W ocenie wojewody nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem starosty, jakoby tego rodzaju funkcja wykluczała możliwość zagrodowo-siedliskowego użytkowania znajdujących się tam budynków. Tym samym – zdaniem wojewody - nietrafna jest ocena dokonana przez starostę oraz treść zaświadczenia Burmistrza S. z 21 V 2019 r. stwierdzająca taką niezgodność. Wojewoda wyjaśnił, że na terenie nieruchomości skarżącego istnieje możliwość lokalizacji trwałych użytków zielonych, tak więc i możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej (wojewoda powołał się przy tym na poprzedni plan miejscowy, tj. uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...], nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i J., przewidującą na nieruchomości funkcję "[...] R" tereny rolne jako trwałe użytki zielone). Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że niezależnie od tego istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu, gdyż występowały nieścisłości w dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Z dokumentacji bowiem wynika, ze skarżący planuje w ramach zmiany sposobu użytkowania realizację nowego obiektu gospodarczego, a nadto w dokumentacji nie opisano zakresu robót niezbędnych do zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne części budynku usługowego (tj. garażu oraz apartamentu z sąsiednim pokojem i łazienką). Wobec braku jednoznacznego określenia sposobu i zakresu zmiany użytkowania – zdaniem wojewody – decyzję starosty należało utrzymać w mocy. W skardze na decyzję wojewody skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 i art. 81 kpa, poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia udziału w czynnościach procesowych organu. Dalej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie podczas gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie wniósł o uchylenie w całości decyzji wojewody i decyzji starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że jakkolwiek słusznie wojewoda stwierdził możliwość realizacji na nieruchomości funkcji zagrodowej jako zgodnej z MPZP, to jednak niezasadne są oceny wyrażone przez ten organ w pozostałym zakresie. Podkreślił, że dokumenty, które przedłożył wraz ze zgłoszeniem, stanowiły integralną część wydanego wcześniej pozwolenia na budowę. Wszystkie roboty zostały wykonane i odebrane a obiekty uzyskały pozwolenia na użytkowanie. Skarżący zaznaczył, że wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego podkreślał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie wymaga przeprowadzenia żadnych robot budowlanych. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wojewody, wprawdzie wojewoda nie podzielił stanowiska starosty, jakoby zagrodowy (siedliskowy) sposób użytkowania przedmiotowych budynków był niezgodny z funkcją określoną w MPZP, jednak stwierdził wystąpienie innych podstaw uzasadniających wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Stwierdził bowiem, że intencją zgłoszenia jest realizacja "nowego obiektu gospodarczego". Ponadto, w zgłoszeniu nie zawarto również informacji dotyczącej zakresu robót mających doprowadzić do wykorzystywania na cele mieszkalne części budynku usługowego (tj. garażu oraz apartamentu z sąsiednim pokojem i łazienką). Przede wszystkim Sąd uchyla się od oceny stanowiska wojewody w kwestii zgodności zgłoszonego sposobu użytkowania z MPZP. Ocena wojewody w tym zakresie jest bowiem korzystna dla skarżącego, zaś sąd administracyjny zasadniczo nie może pogarszać sytuacji materialnoprawnej skarżącego, co wynika z art. 134 § 2 ppsa. Zakres kontroli zaskarżonej decyzji należało więc ograniczyć do okoliczności wskazanych przez wojewodę, jako podstawa do wniesienia sprzeciwu. Co do pierwszej okoliczności powołanej przez wojewodę, to w ujęciu normatywnym oznacza ona, że wojewoda wprawdzie nie stwierdził podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 PB (niezgodność z planem miejscowym), jednak ustalił przesłankę sprzeciwu z art. 71 ust. 5 pkt 1 PB, tj. konieczność uzyskania pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego. Tego typu stwierdzenie nie znajduje jednak dostatecznego poparcia w materiale dowodowym sprawy. Wprawdzie załączony do zgłoszenia opis techniczny budynku gospodarczego zawierał wzmiankę o rozbiórce dotychczasowego budynku gospodarczego i wykonaniu nowego w konstrukcji murowanej (akta starosty, k. 20), jednak zarówno w zgłoszeniu, w treści odwołania jak i w piśmie z 2 VIII 2019 r. skarżący wyraźnie zastrzegał, że nie planuje wykonywania jakichkolwiek robót budowalnych (akta starosty, k. 1; akta wojewody, k. 2, 7). Sąd zwraca uwagę, że ocena dowodów w postępowaniu administracyjnym nie może być wybiórcza. W myśl art. 80 kpa, musi ona uwzględniać "całokształt" materiału dowodowego. Zaś materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, musi być "wyczerpujący", a więc w sposób wiarygodny potwierdzać przyjęte przez organ ustalenia. Wojewoda, zamiast umożliwić skarżącemu wyjaśnianie istniejącej sprzeczności, pochopnie wyciągnął daleko idące i niekorzystne dla skarżącego wnioski, czym naruszył art. 80 i art. 77 § 1 kpa. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu skarżący zresztą wyjaśnił, że dokumentacja techniczna załączona do zgłoszenia pochodziła z projektu budowlanego zatwierdzonego wcześniejszą decyzją starosty w sprawie pozwolenia na budowę i wszystkie przewidziane tam roboty zostały już dawno wykonane i odebrane. W ocenie Sądu nie sposób w takich okolicznościach sprawy uznać, że wojewoda wywiązał się z obowiązku dokonania wyczerpujących i wiarygodnych ustaleń w kwestii istnienia podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 PB. Odnośnie do drugiej z podniesionych przez wojewodę okoliczności, tj. braków zgłoszenia dotyczących zmiany sposobu użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego, to przede wszystkim niejasna jest motywacja normatywna, jaką kierował się wojewoda we wskazanym zakresie. Jeśli bowiem wojewoda dostrzegł i w takim zakresie jakieś braki czy nieścisłości, to zgłoszenie sprzeciwu powinien poprzedzić umożliwieniem zgłaszającemu usunięcia stwierdzonych braków, co expressis verbis wynika z art. 71 ust. 3 PB. Dopiero nieusunięcie braków w wyznaczonym przez organ terminie, dawałoby podstawę do wniesienia sprzeciwu. Skoro wojewoda nie umożliwił skarżącemu uzupełnienia stwierdzonych braków zgłoszenia, przedwczesne było powoływanie się na takie braki jako podstawę do wniesienia sprzeciwu. Ze wskazanych wyżej względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 71 ust. 3 PB w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie wojewoda rozpatrzy odwołanie skarżącego biorąc pod uwagę wyrażone wyżej oceny i wskazania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 500 zł (wpis od skargi).