VI SA/Wa 1903/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...]Spółka Jawna (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (znak: [...]) z 8 lutego 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy Królewieckiej w P. bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że wnioskiem złożonym 20 maja 2021 r. Strona wystąpiła do [...] w P. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie na prawach wyłączności pasa drogowego ul. K. w P. w celu ustawienia podnośnika o powierzchni 175m² 18 maja 2021 r. Decyzją [...] z 16 lipca 2021 r. organ I instancji nie zezwolił Spółce na zajęcia pasa drogowego w celu ustawienia podnośnika wskazując w uzasadnieniu, że organ może wydać zezwolenie najwcześniej od daty złożenia tego wniosku - w tym przypadku zajęcia pasa miało miejsce 18 maja 2021 r., a złożenie wniosku nastąpiło dopiero 20 maja 2021 r. Od wskazanej decyzji Spółka odwołała się do SKO, które postanowieniem Nr [...] z 29 listopada 2021 r. stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Kolegium wyjaśniło następnie, że zawiadomieniem z 15 grudnia 2021 r. organ I instancji poinformował Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez ustawienie podnośnika bez zezwolenia zarządcy drogi, a kwestionowaną decyzją Nr [...]z 8 lutego 2022 r. organ I instancji wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 2 625,00zł. za zajęcie pasa drogowego ulicy K.w P. poprzez ustawienie podnośnika o powierzchni 175m² 18 maja 2021 r., tj. przez jeden dzień, bez zezwolenia zarządcy drogi. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotem postępowania toczącego się aktualnie przed Kolegium jest wyłącznie zagadnienie nałożenia na Spółkę kwestionowaną decyzją Nr [...]z 8 lutego 2022 r. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, nie zaś zasadność odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa - kwestie z tym związane były bowiem przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. Nr [...]z 16 lipca 2021 r. i nie mogą być obecnie rozpatrywane. Nie mogą być więc przedmiotem rozpoznania w obecnie prowadzonym postępowaniu odwoławczym wskazywane przez Stronę w odwołaniu przyczyny złożenia wniosku o zajęcie pasa dopiero 20 maja 2021 r., czyli dwa dni po dokonanym zajęciu, które miało miejsce 18 maja 2021 r. Po przytoczeniu i omówieniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, Kolegium wyjaśniło, że poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że Spółka nie dysponowała w dniu zajęcia pasa drogowego ul. K. w P., tj. 18 maja 2021 r., stosownym zezwolenia na zajęcie pasa, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 10 października 2017r. sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok NSA z 20 stycznia 2017r. sygn. akt II GSK 4486/16). W tym stanie rzeczy uwzględniając fakt, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy to przyjąć należy, iż dla wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Stronę okoliczność związana z awarią budynku (awaria orynnowania) i koniecznością ustawienia podnośnika w pasie drogowym w celu jej usunięcia. W ocenie Kolegium brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnej objętej treścią wskazywanego w odwołaniu art. 40 ust. 14 u.d.p. Niewątpliwie wskazany przepis prawa jest wyjątkiem od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. Wskazany przepis dotyczy jednakże jedynie umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą - w szczególności linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych, przewodów kanalizacyjnych niesłużących do odwodnienia drogi, przewodów gazowych, ciepłowniczych, wodociągowych itp. (vide wyrok NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08). W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, uznać należy, że urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, znajdującymi się w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 14 u.d.p. nie jest orynnowanie budynku, które uległo awarii. Skarżący zaskarżył decyzję SKO z 29 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i art. 155 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Strony, interesu społecznego i zasad współżycia społecznego, 2) art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd w subsumpcji, polegający na nałożeniu opłaty pieniężnej w sytuacji, gdy Skarżący dopuścił się awaryjnego użycia pasa drogowego przy ul. K. wskutek okoliczności niezawinionych, wynikających ze stanu wyższej konieczności, tj. podjęcia działań zmierzających do opanowania awarii i zabezpieczenia budynków, 18 maja 2021, 3) art. 40 ust. 14 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w okolicznościach, o których mowa w art. 40 ust. 14 u.d.p., nie ma wymogu legitymowania się decyzją administracyjną. Z drugiej strony, jak podniósł Skarżący, żaden przepis nie precyzuje pojęcia niezwłocznie, co też powinno być oceniane indywidulanie dla każdego przypadku. Skarżący wyjaśnił, że w pierwszej kolejności podjął próbę opanowania awarii i zabezpieczenia budynków 18 maja 2021, sam zaś wniosek złożył 20 maja 2021 r. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po przeanalizowaniu sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności Skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1) oraz w przypadku zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 pkt 4), stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4). W niniejszej sprawie, Skarżący zajął 18 maja 2021 r. pas drogowy ul. K. w P. na prawach wyłączności w celu ustawienia podnośnika o powierzchni 175m². Przyczyną powyższego zajęcia pasa drogowego, jak podnosi Skarżący, była konieczność naprawienia orynnowienia budynków przy ul. K.. Skarżący dopiero 20 maja 2021 r. wniósł o wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na powyższe zajęcie pasa drogowego. Opisane okoliczności faktyczne nie są sporne w sprawie, dlatego też organ I instancji prawidłowo nałożył na Skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego 18 maja 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przyjmując, że niemożliwe jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które miało miejsce przed złożeniem wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej jako dziesięciokrotności iloczynu zajętej powierzchni pasa drogowego w metrach kwadratowych – 175m², jednego dnia zajęcia pasa drogowego oraz stawki opłaty w wysokości 1,50 zł, zgodnie z uchwałą [...]Rady Miasta P. z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 14244 z dnia 5 grudnia 2019 r.) zmienionej uchwałą Nr [...]Rady Miasta P. z dnia 9 kwietnia 2020 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 4771 z dnia 20 kwietnia 2020 r.), zmienionej uchwałą Nr [...]Rady Miasta P. z dnia 25 czerwca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 7130 ż dnia 30 czerwca 2020 r.), która za zajęcie pasa drogowego w celach innych (za 1 m² x 1 dzień) - dla drogi kategorii gminnej określa stawkę opłaty w wysokości 1,50 zł. W ocenie Sądu, Skarżący bezzasadnie powołuje się na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p., zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w dniach wydania decyzji obu instancji, przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. W świetle tej regulacji możliwość zastosowania odstępstwa od zasady obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest warunkowa, prowadzący bowiem roboty, po zlokalizowaniu awarii, musi niezwłocznie zawiadomić o tym zarządcę drogi i dopiero w porozumieniu z nim określić termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. W niniejszej sprawie Skarżący nie spełnił powyższego warunku, gdyż po zlokalizowaniu awarii orynnowienia budynków przy ul. K., nie zawiadomił zarządcy drogi lecz przystąpił do naprawy orynnowienia budynków zajmując pas drogowy. Skarżący dopiero po dwóch dniach od zajęcia pasa drogowego wystąpił do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co w żadnym razie nie odpowiada wymogom normy art. 40 ust. 14 u.d.p., na którą powołuje się Skarżący. Z powyższych względów Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z ust. 4 oraz art. 40 ust. 14 u.d.p. Za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i art. 155 K.p.a. Z treści tego zarzutu oraz uzasadnienia skargi wynika, że Skarżący łączy zarzut naruszenia tych przepisów postępowania z niezastosowaniem przez organy w niniejszej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p., co miało doprowadzić do nieuwzględnienia przez organy słusznego interesu Strony, interesu społecznego i zasad współżycia społecznego. Sąd wyjaśnił powyżej prawidłowość stanowiska organów w kwestii niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p., co wyczerpuje również kwestię niezasadności zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania. Sąd nie stwierdził również naruszenia innych przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.