I SAB/Wr 116/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej [...] czerwca 2020 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku R.I. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że [...] maja 2018 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek R.I. obywatela Ukrainy (dalej: Skarżący, Strona) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami. Pismem z [...] lipca 2019 r. Wojewoda poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] października 2019 r., wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji o Stronie i wezwał Stronę do uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. Strona dokumenty uzupełniła [...] sierpnia 2019 r. Pismem z [...] marca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].03.2020 r.) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wskazując na znaczne opóźnienie. Ponaglenie Strony przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] maja 2020 r. Pismem [...] maja 2020 r. wezwano Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania na [...] lipca 2020 r. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2020 r. ponownie wezwano Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W aktach brak dowodu doręczenia Stronie ww. pism. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] czerwca 2020 r., Strona, powołując przepisy art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 i art. 59 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. u. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8 art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. i wniosła: 1) o stwierdzenie wyrokiem dopuszczenia się przez Wojewodę bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.; 2) o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.; 3) o stwierdzenie wyrokiem dopuszczenia się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a.; 4) o zasądzanie od organu administracji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) o zasądzanie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła [...] maja 2018 r. Wraz z wnioskiem złożyła dokumenty potwierdzające, że spełnia warunki wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, pomimo to nie uzyskała stanowiska organu administracji. Nie podano też przyczyny zwłoki. Brak także reakcji na wniesione ponaglenie. Zdaniem Skarżącego skala zwłoki i niedopełnienie przez organ administracji obowiązku informacyjnego i obowiązku zawartego w art. 36 K.p.a, wskazuje na bezczynność organu z rażącym naruszenie prawa. Tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku wiąże się z szeregiem uciążliwości, powoduje u Skarżącego stan zawieszenie i niepewności. Dlatego w ramach dyscyplinowania organu administracji i zadośćuczynienia za doznane krzywdy wnosi o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zobowiązanie organu administracji do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda wskazał, że rozpoznawanie wniosków z opóźnieniem nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W okolicznościach niniejszej sprawy przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie można uznać za rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc się do zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wywodził, że winno to być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnymi, zawinionymi uchybieniami organu w załatwianiu sprawy. Podkreślił, że Strona nie uzasadniła w sposób wystarczający powodów uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, ograniczając się od ogólnikowych stwierdzeń. Podsumowując Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Na wstępie należy wskazać, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody (w dniu [...].06.2020 r.) wyczerpał, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia, tj. wniósł [...] marca 2020 r. ponaglenie. Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi. Skarga jest zasadna. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W tym zakresie należy też wskazać przepis art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374 – dalej: ustawa dot. COVID-19), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., w szczególności ust. 11 tego przepisu, który wyklucza skuteczne postawienie organowi administracji zarzuty bezczynności lub przewlekłości postępowania, w przypadku nie podejmowania w ww. okresie czynności w ramach prowadzonych postępowań. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206. ze zm.), która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] maja 2018 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi, tj. [...] czerwca 2020 r. upłynęło ponad 20 miesięcy, uwzględniając okres wyłączenia z ustawy dot. COVID-19. Mimo upływu tak długiego czasu organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącego. W okresie tym pierwszą czynność Wojewoda podjął [...] lipca 2019 r., tj. wystąpił, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o informacje o Skarżącym, wezwał Skarżącego do uzupełniania braków wniosku przez dołączenie wskazanych dokumentów i poinformował, że zakończy postępowanie [...] października 2019 r. Skarżący brakujące dokumenty złożył [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda nie zakończył też postępowania w wyznaczonym przez siebie nowym terminie. Po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia [...] marca 2020 r. (przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...].05.2020 r.) Wojewoda ponownie wezwał Skarżącego do uzupełnienia dokumentów w sprawie [...] maja 2020 r., informując, że postępowanie zakończy [...] lipca 2020 r. w aktach sprawy brak dowodu doręczenia tego wezwania. Nie można zatem przyjąć, że czynność ta zastała podjęta skutecznie. W aktach sprawy znajduje się też kolejne wezwania do uzupełnienia braków wniosku z [...] czerwca 2020 r. i przesuwające termin zakończenia postepowania na [...] sierpnia 2020 r. (wezwania sporządzone po wniesieniu skargi do Sądu). Pierwsze czynności w niniejszej sprawie Wojewoda podjął po 14 miesiącach od otrzymaniu wniosku Strony, a po uzupełnieniu brakujących dokumentów ponownie nie podejmował żadnych czynności przez kolejnych 7 miesięcy (uwzględniając okres wyłączenia z ustawy dot. COVID-19), przy czym czynności te podjął dopiero po ponagleniu. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przez 20 miesięcy Wojewoda nie zakończył postępowania w sprawie niezbyt skomplikowanej, która z uwagi na konieczność uzyskania informacji, o których mowa w art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, powinna być zakończona w terminie 2 miesięcy. W sprawie dwukrotnie organ administracji wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy i także z tych terminów się nie wywiązał, tym samym naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc pod uwagę te okoliczności Sąd stwierdził, że organ administracji pozostawała w bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącego przez okres 20 miesięcy (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku. Sąd uznał, uwzględniając czas trwania bezczynności, że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Przy czym stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie pojął żadnych czynności przez 14 miesięcy, w tym okresie nie informował Strony o przyczynach zwłoki ani nie wskazał innego terminu rozpoznania sprawy. Po podjęciu pierwszych czynności i wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania, mimo uzupełnienia przez Skarżącego dokumentów, Wojewoda nie zakończył postępowania w wyznaczonym przez siebie terminie i nie wyjaśnił przyczyn zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu przez kolejne 7 miesięcy (po wyłączeniu okresu zawieszenia biegu terminów w związku z ustawą dot. COVID-19). Świadczy to o całkowitym ignorowaniu Strony. Istnieją zatem przesłanki do przyjęcia, że bezczynność Wojewody miał charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków. Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy przyjąć, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 2000 zł będzie dyscyplinować organ administracji do podjęcia działań organizacyjnych, które przyczynią się do usprawnienia prowadzonych postępowań oraz w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącemu trudności i krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (punkt V sentencji wyroku).