I OSK 150/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Geremek sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 105/08 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 105/08 oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 673/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania W. M. pomocy finansowej na wskazany przez niego cel niezbędne jest ustalenie przez organ, czy istnieje rzeczywiście potrzeba przeprowadzenia remontu w jego mieszkaniu oraz w jakim zakresie obowiązek jego przeprowadzenia obciąża administrację domu, a w jakim skarżącego. Konieczne jest ponadto wykazanie, w jakiej sytuacji finansowej pozostawał Ośrodek Pomocy Rodzinie Filia Poznań-Stare Miasto w dniu podejmowania decyzji. Należy także wziąć pod uwagę, że dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dopuszczające przyznanie zasiłku celowego, co wymaga szczegółowej analizy stanu faktycznego i sprawdzenia, czy choć w części pomoc finansowa nie może być przyznana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na remont mieszkania w wysokości 8.026,00 zł i na zakup drzwi, okien i parapetów w wysokości 4.873 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ mimo stwierdzenia w wywiadzie środowiskowym, że mieszkanie jest zdewastowane, nie załączył zgodnie z art. 67 § 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, protokołu z oględzin mieszkania, który wskazywałby na stopień zdewastowania oraz nie ocenił, czy mieszkanie nadaje się do zamieszkania w chwili obecnej przez osobę chorą. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, specjalnego celowego oraz zasiłku celowego zwrotnego na remont mieszkania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dochód skarżącego przekracza kwotę kryterium dochodowego, które w jego przypadku wynosi 461 zł. Zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznana pomoc pieniężna lub pomoc w naturze pod warunkiem zwrotu części lub całości wydatków albo specjalny zasiłek okresowy lub specjalny zasiłek celowy. Ustawa nie precyzuje pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", co pozostawione zostało uznaniu organu. Uzasadniając przyczyny odmowy przyznania pomocy W. M. organ wyjaśnił, iż skarżący przejął mieszkanie od samego początku wymagające remontu, nie bacząc na własne możliwości finansowe. Z protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu wynika, że lokal był wyposażony w urządzenia sanitarne, ściany w lokalu były otynkowane, podłoga zabezpieczona parkietem, a w korytarzu i łazience lastryko. Tymczasem obecny stan techniczny mieszkania wskazuje, że zostało ono przez skarżącego zdewastowane, a znaczna część wyposażenia została zdemontowania i zlikwidowana. Ponadto organ ustalił, iż skarżący posiada w administracji zadłużenie w kwocie 17.686,61 zł, wobec czego inwestowanie funduszy pomocy społecznej w remont mieszkania jest w tym wypadku sprzeczne z celami pomocy społecznej, gdyż administracja w każdej chwili może wypowiedzieć skarżącemu umowę najmu. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. podniósł, że nie zdemolował mieszkania, a jedynie dokonywał doraźnych napraw. Tylko kuchnia została zdemontowana, ponieważ w szczelinach między kuchenką a ścianą "ukrywały się ścieki z kuchenki". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając, w całości stanowisko organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że skarżący po raz pierwszy zwrócił się z prośbą o pomoc finansową na remont mieszkania w grudniu 2003 r., a w tym okresie dysponował kwotą 4.138,10 zł z tytułu spłaty renty, których to środków nie wykorzystał na remont mieszkania. Późniejsze oględziny mieszkania nie wykazały, aby skarżący po uzyskaniu ww. środków pieniężnych dokonywał jakiegokolwiek remontu. Także z później uzyskanych środków w postaci kredytu bankowego w kwocie 2.312,14 zł skarżący nie dokonał żadnych prac remontowych. Aktualny stan mieszkania wskazuje, iż od momentu przejęcia mieszkania skarżący nie tylko nie dokonał żadnych napraw, ale zlikwidował część wyposażenia oraz zdewastował mieszkanie. W. M. wniósł skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż stan techniczny mieszkania spowodował, że się rozchorował już w pierwszym miesiącu od zamieszkania. Skarżący wyjaśnił również, iż z własnej kieszeni ponosi wszelkie koszty leczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 105/08 oddalił skargę uznając ją za niezasadną. Sąd stwierdził, że organy administracji ponownie rozpatrując sprawę skarżącego, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniły ocenę prawną oraz zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 673/05. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie same pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika stąd, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr.64 poz.593 z późn. zm.) wynika, iż świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego albo zasiłku celowego zwrotnego przyznawane jest w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek - w pierwszej kolejności szczególnie uzasadnionego przypadku. Użyty w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie skutkuje obowiązkiem przyznania świadczenia osobie zainteresowanej. Uznanie administracyjne obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również ustalenie jej wysokości. Jeżeli właściwy organ ocenił, z jednej strony sytuację materialną skarżącej oraz jej potrzeby, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Kontrola takiej decyzji przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania zgodności z prawem, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Kontrola ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy wyczerpująco wyjaśniły sprawę i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art.107 § 3 kpa, przekonująco wyjaśniły, dlaczego skarżącemu nie można przyznać wnioskowanej pomocy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie narusza prawa. Zasadnie bowiem organ uznał, iż działania skarżącego skutkujące pogorszeniem stanu mieszkania uzasadniają odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 3 grudnia 1999 r. jednoznacznie wynika, iż zajmowany przez skarżącego lokal w dniu przejmowania wyposażony był w następujące urządzenia sanitarne: wanna, bateria, junkers, miska ustępowa, spłuczka, a ponadto w lokalu znajdowała się kuchenka gazowa. Z kolejnych wizji, w szczególności z wizji z dnia 30 października 2007 r. jednoznacznie wynika, iż skarżący nie tylko nie wyremontował mieszkania, ale wskutek własnych działań pogorszył jego stan techniczny, jak również pozbawił go części wyposażenia. Uzyskując w 2003 i 2004 roku dodatkowe pieniądze w wysokości 4.138,10 zł z tytułu spłaty renty oraz 2.312,14 zł zaciągniętego kredytu, skarżący nie podjął działań zmierzających do poprawy swoich warunków mieszkaniowych. Natomiast usunięcia części urządzeń sanitarnych, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie można nazwać "doraźnymi naprawami". Skarżący wprawdzie na etapie postępowania administracyjnego dołączył do akt rachunki z okresu styczeń-luty 2003 r. za m.in.: spłuczkę i baterię, to jednak w świetle późniejszych ustaleń w postaci notatki z wizji stwierdzającej brak części urządzeń sanitarnych (których skarżący nie kwestionuje) uznać należy, że faktycznie żadnego remontu skarżący nie wykonał, a wręcz przeciwnie doprowadził do pogorszenia stanu mieszkania, co wynika z zestawienia protokołu zdawczo-odbiorczego i notatki z wizji. Uzasadniona jest zatem ocena, że skarżący nie podejmuje prób aby przezwyciężyć swoją trudną sytuację mieszkaniową. Na marginesie Sąd wskazał, iż stwierdzony w trakcie wizji i udokumentowany materiałem dowodowym w formie fotografii ogólny nieporządek w mieszkaniu w postaci śmieci na podłodze i pajęczyn na ścianach potwierdza okoliczność braku chęci poprawienia przez skarżącego swoich warunków mieszkaniowych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie przekraczają uznania administracyjnego. W. M., reprezentowany przez adwokata z urzędu, wniósł od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżono w całości podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu pełnomocnik skarżącego wskazał, że W. M. znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i ma duże trudności z zaspokojeniem swoich podstawowych potrzeb. Mieszkanie, które wynajmuje jest w złym stanie i nie odpowiada warunkom, jakie można by uznać za godne dla funkcjonowania człowieka. Ze względu na niski dochód 491 zł miesięcznie skarżący nie jest w stanie we własnym zakresie dokonać remontów, które w tym przypadku są niezbędne, by mieszkanie mogło spełnić warunki odpowiadające godności człowieka, jako nadrzędnej wartości. Skarżący jako osoba samotna osiągając dochód w wysokości 491 zł jest sytuacji trudniejszej niż w przypadku, gdyby taki dochód przypadał na członka kilkuosobowej rodziny, ponieważ proporcjonalnie w przypadku osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe koszty utrzymania są wyższe. Sytuacja skarżącego jest więc przypadkiem szczególnym, o którym mówi art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W tych warunkach nie istnieją dostateczne przesłanki, aby odmówić skarżącemu pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem nie budzi wątpliwości ustalone przez organy administracji przekroczenie kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej, co skutkuje tym, iż w stosunku do W. M. nie zachodzi przypadek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W tej sytuacji sądowa kontrola zaskarżonej decyzji został sprowadzona do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Nadto należy mieć na uwadze, iż przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie jest obowiązkiem organu administracji. W ramach uznania administracyjnego organ decyduje, biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby, która świadczenie miałaby otrzymać, jak i własne możliwości finansowe, czy i w jakim zakresie powinien zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Obowiązkiem organu działającego w ramach uznania administracyjnego było więc rozważenie wskazanych w art. 7 k.p.a. - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Jeżeli postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji, było prowadzone w sposób prawidłowy, a motywy orzeczenia zostały wyjaśnione w jej uzasadnieniu, nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981/1/57 z glosą J. Łętowskiego w OSP 1982/1 – 2/22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał w świetle przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, że W. M. nie czyni żadnych starań o zapewnienie sobie minimum warunków mieszkaniowych. Jak wykazały oględziny mieszkania, mimo uzyskania dodatkowych środków pieniężnych skarżący nie przeprowadził żadnych prac remontowych, zaś stan mieszkania wskazuje, iż od momentu jego przejęcia W. M. nie tylko nie dokonał żadnych napraw, ale zlikwidował część wyposażenia oraz mieszkanie zdewastował. Skarżący nie podejmuje więc żadnych działań zmierzających do wyjścia z niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej. Powoduje to, że udzielenie pomocy finansowej skarżącemu na remont mieszkania nie jest celowe. Należy wziąć pod uwagę, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa, w której się on znalazł. Nie można z tego przepisu ustawy o pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tylko z tego powodu, że osoba ubiegająca się o taką pomoc jest w trudnej sytuacji materialnej. Należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna ma wspierać, a nie zastępować osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jeżeli ze strony osoby występującej o udzielenie pomocy finansowej nie można dostrzec zamiaru wyjścia z trudnej sytuacji w ramach jej własnych możliwości, to należy uznać, iż przyznanie takiej pomocy byłoby niezgodne z celami określonymi w ustawie, a tym samym pozostawałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.