I OSK 1382/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/09 odrzucającego skargę A. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania skargi, zażalenia i wniosku p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/09 odrzucił skargę A. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania skargi, zażalenia i wniosku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż powyższa skarga, wniesiona na podstawie art. 37 K.p.a. w zw. z naruszeniem art. 35 § 1, art. 36 oraz art. 66 K.p.a., dotyczy niezałatwienia zgodnie z prawem spraw skarżącego, a także działania Ministra, który permanentnie naruszał przepisy art. 7 oraz art. 77 K.p.a. i udzielał odpowiedzi nie będąc organem właściwym. Ponadto w skardze podniesiono, iż działania pracowników ministerstwa były dotknięte licznymi błędami oraz manipulacjami zmierzającymi do rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z intencją skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze przepisy Rozdziału 2 Działu VIII K.p.a. regulującego sprawy z zakresu skarg i wniosków wskazał, że skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie skargowym, uregulowanym w niniejszym Dziale VIII, w którym to trybie można wnosić skargi między innymi na nienależyte wykonywanie zadań przez organy, a także na przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). Taką skargę można wnieść do właściwego organu administracji publicznej, którym w przypadku ministra jest Prezes Rady Ministrów. Postępowanie skargowe wszczęte w tym trybie nie prowadzi do wydania aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadminsitracyjnej a zatem nie podlega również takiej kontroli bezczynność organu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet gdyby skarga została złożona w trybie art. 37 K.p.a., to zażalenie jako środek odwoławczy może być wniesiony do organu wyższego stopnia a nie do Sądu i podobnie jak w przypadku skargi nie prowadzi do wydania aktu lub czynności, które podlegają kognicji Sądu. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił jako niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Ustawa, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do odrzucenia skargi – przepis art. 58 § 1 pkt 6 Ustawy – niedopuszczalność wniesienia skargi z innej przyczyny - poprzez uznanie, że jest to skarga w rozumieniu Rozdziału 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc naruszenie przepisu art. 227 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 Ustawy, - nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach poprzez uchylenie się od oceny zarzutu skarżącego odnoszącego się do naruszenia przez organ art. 66 K.p.a. – a więc naruszenia art. 134 § 1 Ustawy, - niezgodne z wymogami Ustawy uzasadnienie postanowienia poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - czyli naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ustawy w zw. z art. 166 Ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także o rozpoznanie skargi również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd ograniczył się jedynie do zbadania trybu w jakim wniesiono skargę i czy podlega ona kognicji sądu administracyjnego, jednakże zdaniem skarżącego, brakuje w uzasadnieniu wyjaśnień dlaczego Sąd przyjął, że skarga podlega rozpoznaniu przez organ administracji. Według skarżącego, jego skarga, choć nazwana "zażaleniem", jest skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego, o czym świadczy przytoczona podstawa prawna. Ponadto wskazano, iż skarga na bezczynność przysługuje w sprawach, w których organ miał wydać postanowienie a nie wydał. Natomiast skarżący zawiadomienia, o którym mowa w art. 66 K.p.a., o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie otrzymał, natomiast skarga dotyczy uchybienia temu obowiązkowi. Podobnie treść skargi zrozumiał organ, który wnosił o jej oddalenie a nie o odrzucenie. Zdaniem skarżącego, podanie art. 66 K.p.a. jako podstawy prawnej skargi jednoznacznie wskazuje, iż jest to skarga na bezczynność organu, która powinna być poddana merytorycznej ocenie Sądu, który nie odnosząc się do tego zarzutu tym samym naruszył przepis art. 134 § 1 Ustawy. Ponadto, według skarżącego, Sąd powinien wyjaśnić dlaczego nie ma zastosowania przepis art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 Ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca oparła wniesioną w sprawie skargę kasacyjną o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. o zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 227 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Przede wszystkim należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest, aby pozostawała ona w kognicji sądu administracyjnego. W przypadku braku właściwości tego sądu w rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, iż z akt sprawy wynika, wbrew twierdzeniu skarżącego, że jego skarga dotyczy niezałatwienia spraw zgodnie z prawem i intencjami skarżącego oraz niezadowolenia z tego faktu. Z treści skargi, która, co należy szczególnie podkreślić, decyduje o charakterze pisma a nie nazewnictwo, wynika w sposób jednoznaczny, iż przedmiotowa skarga jest skargą przewidzianą w art. 227 K.p.a. (Dział VIII K.p.a.). Dodatkowo za tym przemawia fakt, iż skarżący wskazuje na nieprawidłowości w działaniu pracowników urzędów m.in. podnosząc, iż autorzy wszelakich odpowiedzi działający w imieniu urzędów dopuszczali się czynów karalnych, same zaś odpowiedzi bez względu na ich charakter: decyzji, postanowienia lub zwykłego pisma nie były zgodne z prawem jak i ze stanem faktycznym oraz prawnym. Zdaniem skarżącego, urzędnicy przy załatwianiu spraw poświadczali nieprawdę, tworzyli fikcyjne argumenty przed organem wyższego stopnia i manipulowali faktami, a także podmieniali oraz fałszowali dokumenty nadając im inne znaczenie i zmieniając im charakter. W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarga dotyczy niezadowolenia z załatwienia spraw i nieprawidłowego działania organów, którą przewiduje art. 227 K.p.a. (Dział VIII K.p.a.), nie zaś bezczynności organów, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zgodnie z którym zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności wydawanych w sprawach indywidualnych. Przedmiotem skargi w myśl art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy. Skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Zasadą jest, że organem właściwym do załatwiania skarg są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. W myśl art. 229 pkt 6 K.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu jest - właściwy minister, w tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów. Wniesiona zatem przez skarżącego skarga w pełni odpowiada kryteriom przewidzianym dla skargi obywatelskiej (powszechnej) określonej w dziale VIII K.p.a., której przedmiotem uczyniono działalność Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, Starosty i Rady Powiatu Żnińskiego a nadto skierowano ją do organu właściwego, tj. do ministra. Należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie jest również właściwy do rozstrzygania o trybie i sposobie załatwiania przez organy administracji publicznej skarg i wniosków wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. Mając powyższe na względzie nie może również zostać uwzględniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Skoro bowiem po wstępnym zbadaniu sprawy Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi, nie mógł przystąpić do merytorycznego jej rozpoznania, a tym samym nie mógł odnieść się do zarzutów i okoliczności tam przedstawionych. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 66 K.p.a., również należy go uznać za niezasadny. Z treści pism składanych przez skarżącego wynika bowiem, iż były traktowane jako skargi składane w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a. – skarg i wniosków. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadzał swoje wewnętrzne ustalenia co do ich zasadności i słuszności a następnie wystosowywał do skarżącego stosowne odpowiedzi. Zatem nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 66 K.p.a. Należy jednak stwierdzić, iż choć Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do powyższego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to uchybienie to nie miało istotnego znaczenia na wynik sprawy. Również błędnie powołano podstawę prawną, bowiem Sąd pierwszej instancji powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a nie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uchybienie to również nie wywiera wpływu na prawidłowość merytoryczną zaskarżonego postanowienia. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga A. K. jest skargą w trybie art. 227 K.p.a. co czyni ją niedopuszczalną i podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.