III SA/Po 367/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w P. na uchwałę Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 oddala skargę UZASADNIENIE Prokurator Regionalny w P. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w Śremie z 25 października 2019 r. nr XII/93/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r., poz. 8961). Rada Powiatu w Śremie jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały powołała art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1482 ze zm.), dalej: "u.b.". Rada Powiatu w Śremie w uchwale ustaliła maksymalne opłaty za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających, wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (M. P. z 2019 r., poz. 732), dalej: "obwieszczenie". Uchwała weszła w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 3 uchwały), które nastąpiło 30 października 2019 r., stąd uchwała weszła w życie 14 listopada 2019 r. W uzasadnieniu uchwały organ nie odniósł się do kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, a jedynie podniósł, że maksymalne stawki mają w pełni pokryć koszty związane z usunięciem i przechowywaniem obiektów pływających. Skarżący podniósł, że: 1. uchwała istotnie narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja" w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.), dalej: "u.s.p." i art. 31 ust. 1 u.b.; 2. naruszenie to polega na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej przez uchwalenie stawek opłat określonych obwieszczeniu na poziomie maksymalnym bez poczynienia ustaleń co do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze powiatu oraz bez przedstawienia tych ustaleń w uzasadnieniu uchwały. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę organ: 1. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż zaskarżona uchwała została uchylona w § 3 uchwały Rady Powiatu w Śremie z dnia 26 czerwca 2020 r. nr XIX/161/2020, zaś w § 1 i 2 nowej uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r., poz. 5334); 2. podniósł, że w uchwale z 26 czerwca 2020 r. należycie uzasadniono przyczyny ustalenia stawek w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu uchwały z 26 czerwca 2020 r. stwierdzono, co następuje. Podjęcie uchwały poprzedziły konsultacje i analizy przeprowadzone przez przedstawicieli Starostwa Powiatowego w Śremie, w zakresie sposobu przeprowadzenia działań dotyczących usunięcia i przechowywania statków i innych obiektów pływających w oparciu o podmioty wyszczególnione w art. 30 ust. 4 u.b. Analizę zagadnienia utrudniał fakt, iż od czasu wejścia w życie u.b., tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. na terenie Powiatu Śremskiego nie odnotowano przypadku usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających. W tym też celu podjęto rozmowy z dwoma podmiotami z terenu Powiatu Śremskiego, które posiadają możliwości techniczne wykonania czynności w zakresie usunięcia i przechowania statków lub innych obiektów, tj. "Stowarzyszenie [...] Ś." oraz P. U. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębioratwo A w Ś.. Każdemu ze wskazanych podmiotów podano stawki maksymalne określone w przywołanej ustawie wraz ze wskazaniem czy możliwe jest wykonanie usługi przy takim założeniu. Otrzymano odpowiedzi, że kwoty te nie odpowiadają kosztom jakie trzeba ponieść, aby każdą z przedmiotowych czynności wykonać i z tej przyczyny współpraca przy zastosowaniu stawek maksymalnych jest niemożliwa. Dodatkowo przeprowadzono czynności mające na celu ustalenie, czy w powiatach ościennych (j. , k. , g. , ś. i p. ) byłyby podmioty zainteresowane wykonywaniem takich usług przy założeniu stawki maksymalnej. Żaden z podmiotów, do których przedstawiciel Starostwa Powiatowego w Ś. zwrócił się o nawiązanie współpracy nie wyraził takiej woli. W konsekwencji oczywiste jest, że: 1. na rynku brak podmiotu, który wykonałby jakąkolwiek czynności wskazaną w u.b. za wynagrodzeniem w wysokości maksymalnej stawki określonej w obwieszczeniu, 2. ustalenie stawki maksymalnej pokryje tylko część kosztów, jakie zostaną poniesione w przypadku konieczności wykonania czynności wynikających z u.b. Powiat Ś. będzie realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 u.b. przy pomocy wymienionych wcześniej podmiotów lokalnych, gdyż żadna jego jednostka organizacyjna nie posiada odpowiedniego sprzętu oraz wykwalifikowanego personelu. Wobec powyższego konieczne jest ustalenie maksymalnych stawek opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na 2020 r. zawartych w obwieszczeniu, gdyż niemożliwie jest zawarcie umowy z podmiotami funkcjonującymi na rynku o wykonanie przedmiotowych czynności za wynagrodzeniem niższym niż stawki maksymalne, które i tak pokryją tylko niewielką część kosztów jakie zostałyby poniesione z tego tytułu. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 39) pełnomocnik organu podniósł , że do dnia nadania tego pisma na terenie Powiatu Ś. nie odnotowano przypadku usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż nie narusza istotnie prawa. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest bezprzedmiotowe, gdyż nowa uchwała z 26 czerwca 2020 r. nie ma skutku wstecznego. Zaskarżona uchwała weszła w życie 14 listopada 2019 r. i obowiązywała do 14 lipca 2020 r. włącznie. Jej uchylenie nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, gdyż nie ma ono skutku wstecznego od podjęcia uchwały (od 25 października 2019 r.), lecz jedynie od 15 lipca 2020 r. Sąd może zatem skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, która obowiązywała od 14 listopada 2019 r. do 14 lipca 2020 r. włącznie. Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała z 25 października 2019 r. nie narusza istotnie prawa, co nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Wydano ją na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice tego upoważnienia wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli ustalać wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających. Jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego - takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażająca się m. in. w powierzeniu im zadań publicznych wykonywanych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (por.: wyrok o sygn. akt I OSK 977/18 i powołana w nim literatura - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że wprowadzając sankcję nieważności, o której mowa m. in. w art. 79 ust. 1 u.s.p., jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszeniu procedury jej uchwalania. Przyjęta koncepcja jest pochodną przepisów ustaw samorządowych dotyczących nadzoru nad stanowieniem przez nich prawa. Przewidują one bowiem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organ samorządowy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że podjęto ją z naruszeniem prawa (por.: wyrok o sygn. akt I OSK 1585/18 i powołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych). Mając tak ukształtowane ogólne wzorce kontroli aktu prawa miejscowego, należy wskazać, że statek lub inny obiekt pływający może być usunięty z obszaru wodnego, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy prowadziła go osoba znajdująca się w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka (art. 30 ust. 1 u.b.). W takim przypadku statek lub inny obiekt pływający wprowadza się do strzeżonego portu lub do przystani, a w przypadku braku dostatecznie blisko strzeżonego portu lub przystani pozostawia się go na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie (art. 30 ust. 3 u.b.). Stosownie do art. 30 ust. 4 u.b. usuwanie statków lub innych obiektów pływających oraz prowadzenie strzeżonego portu lub przystani należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 i 2018). Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu (art. 40 ust. 1 u.s.p.). Ustawą, na podstawie której podjęto zaskarżoną uchwałę, jest u.b. Upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały zawarto w art. 31 ust. 1 u.b. stanowiącym, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3 u.b., oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających. Zgodnie z art. 31 ust. 6 u.b. opłaty te stanowią dochód własny powiatu. Co do zasady rację ma skarżący, że skoro art. 31 ust. 1 u.b. stanowi, że wysokość przedmiotowych opłat jest ustalana przy wzięciu pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających, organ - ustalając stawki na poziomie maksymalnym - miał obowiązek w uzasadnieniu uchwały odnieść się do kosztów tych czynności. Powyższy obowiązek musi być jednak możliwy do spełnienia. Nie jest on możliwy do spełnienia, gdy koszty te - rozumiane jako koszty rzeczywiste, to znaczy mogące być ustalone na podstawie wcześniej poniesionych kosztów za usunięcie obiektu pływającego - nie są możliwe do ustalenia. W związku z corocznym ustalaniem wysokości przedmiotowych opłat, koszty te można ustalić jedynie na podstawie danych z lat ubiegłych (por.: wyroki o sygn. akt I OSK 885/19, I OSK 973/19, I OSK 1612/19 i I OSK 2888/19 - dostępne w CBOSA). W odpowiedzi na skargę organ podniósł zaś, że od dnia wejścia w życie przepisów u.b. na terenie powiatu poznańskiego nie zaistniała konieczność usunięcia obiektu pływającego. W związku z obowiązkiem zachowania dyscypliny finansów publicznych nie można zaś od organu wymagać, aby w takiej sytuacji wydatkował publiczne środki na czynności mające na celu ustalenie potencjalnych, a nie rzeczywistych kosztów usunięcia obiektów pływających. Jak już bowiem wyżej wskazano, rzeczywiste koszty to koszty realnie ponoszone w latach ubiegłych na danym terenie. Oznacza to, że w tym konkretnym przypadku nie było możliwości wzięcia pod uwagę kosztów, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.b. Powyższe należało jednak zaznaczyć w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Brak ten narusza art. 31 ust. 1 u.b., ale nieistotnie, stąd nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Informację o braku dokonania dotychczas usunięcia obiektu pływającego na terenie powiatu na podstawie przepisów u.b., a także o braku zainteresowania podmiotów w powiecie śremskim i okolicznych powiatach do usunięcia obiektów pływających przy zastosowaniu stawek maksymalnych, organ podał dopiero w uzasadnieniu załączonej do odpowiedzi na skargę uchwały z 26 czerwca 2020 r. Samo w sobie nie może to skutkować uznaniem, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Skarżący nie podważył podanych w odpowiedzi na skargę ani w dodatkowym piśmie procesowym pełnomocnika organu powyższych informacji, stąd Sąd nie odmawia im wiarygodności. Istotne jest bowiem, aby organ nadzoru, prokurator czy Sąd miał możliwość skontrolowania wysokości ustalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich ustalaniu. Skarżący nie twierdził jednocześnie, że ustalenie maksymalnych opłat nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów czynności, a jedynie że zaskarżona uchwała nie ma stosownego uzasadnienia w tym zakresie. W braku możliwości ustalenia rzeczywistych kosztów usunięcia obiektów pływających brak jednocześnie podstaw do przyjęcia, że wysokość ustalonych opłat jest arbitralna. Skoro z wyżej wskazanych względów zaskarżona uchwała nie narusza istotnie wskazanych w skardze przepisów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.