I OSK 1302/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1038/19 w sprawie ze skargi L.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1038/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.A. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania regulujące zakres i tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie inwestor złożył dwa wnioski inicjujące postępowanie administracyjne: pierwszy z dnia 12 lutego 2018 r. oraz drugi, z dnia 13 października 2018 r. W obu wnioskach inwestor domagał się wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] położonej w miejscowości T. poprzez udzielenie zezwolenia na wejście i wjazd na teren działki w celu przeprowadzenia odcinka kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV o długości 8 m oraz przebudowy istniejącego słupa nr [...] dla inwestycji celu publicznego obejmującej budowę linii kablowej ziemnej SN 15 kV [...] – odgałęzienie [...] od słupa [...] do słupa nr [...] oraz od słupa nr [...] do słupa nr [...] w miejscowości T. Pierwszy wniosek został ostatecznie rozstrzygnięty negatywnie decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Do obu wniosków załączono opracowania graficzne, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotem prac ma być: 1) budowa projektowanej linii SN – 15 kV o dł. 8m. oraz 2) budowa słupa typu SN typu Kgo-15/25. Podczas oględzin w dniu 15 stycznia 2019 r., przedstawiciel inwestora oświadczył, że na działce nie będzie realizowana budowa słupa, rolę złącza kablowego SN będzie pełnił istniejący już na niej słup nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu inwestor wyraźnie wskazał, że "przedmiotem prac będzie tylko położenie elektroenergetycznej linii do znajdującego się na działce słupa [...] pozostającego w tym samym miejscu i pełniącego funkcję złącza kablowego. Czyli pozostaje zakres określony pkt 1 na mapie do ustalenia służebności tj. 1. Budowa projektowanej linii kablowej SN-15 kV (...) długości 8 m. pkt anulowano". W wydanej przez organ I instancji decyzji określono zakres ograniczenia prawa własności poprzez wskazanie inwestycji – "budowa linii kablowej ziemnej SN 15 kV [...] – odgałęzienie [...] od słupa [...] do słupa nr [...] oraz od słupa nr [...] do słupa nr [...] w miejscowości T." – oraz zakresu prac – "założenie i przeprowadzenie odcinka linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV". W rozstrzygnięciu zastrzeżono jednocześnie, że inwestycja oraz wszystkie prace, mają zostać zrealizowane "zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji". Treść załącznika graficznego do decyzji wskazuje natomiast, że do zakresu prac na działce zalicza się: 1) budowa projektowanej linii SN – 15 kV o dł. 8m.; 2) budowa słupa typu SN typu Kgo-15/25. Potwierdza to również, znajdujący się na załączniku rysunek, na którym wyraźnie zaznaczono "Proj. słup nr [...] Kgo-15/25 (w oddzielnym opr.)". W takim układzie istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem graficznym co do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. O ile z części tekstowej decyzji wynika, iż ograniczenie obejmuje wyłącznie założenie i przeprowadzenie odcinka linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV, to z załącznika do decyzji można wyprowadzić wniosek, iż ograniczenie to obejmuje również budowę/przebudowę słupa nr [...]. Są to wątpliwości, których nie da się usunąć. Wydana w oparciu o art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") jest decyzją ograniczają prawo własności, a więc ze swej natury uszczuplającą wiązkę uprawnień właścicielskich przysługujących wobec nieruchomości na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego. Jej treść musi wobec tego być precyzyjna i jednoznaczna w stopniu niepozwalającym na wariantowość interpretacji, w szczególności na niekorzyść właściciela. Część tekstowa decyzji – rozstrzygnięcia – oraz jej załącznik graficzny jest zakresowo rozbieżna, co wyklucza ustalenie stopnia ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] przez jej właściciela. Sąd zaznaczył, że wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie można rozstrzygać poprzez jej wykładnię z wykorzystaniem złożonych w toku postępowania oświadczeń inwestora. Oświadczenia inwestora co do modyfikacji zakresu wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. powinny zostać uwzględnione explicite w rozstrzygnięciu sprawy. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu będzie ustalenie zakresu wniosku inwestora oraz precyzyjne i spójne odzwierciedlenie go w treści rozstrzygnięcia, tak w części tekstowej, jak i w załącznikach do decyzji. Z podanych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść załącznika do decyzji organu I instancji nie pozwala na wywiedzenie wniosku, że ograniczenie obejmuje również budowę/przebudowę słupa nr [...]. Wskazuje na to jednoznacznie zapis na załączniku, który w odniesieniu do słupa nr [...] zawiera określenie "w oddzielnym opracowaniu" co wskazuje, że budowa bądź przebudowa tego słupa nie jest objęta ograniczeniem wynikającym z decyzji organu i będzie realizowana w innym etapie po zakończeniu realizacji odcinka linii kablowej średniego napięcia SN 15 kV. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej należy zatem powołać wszystkie przepisy, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny oraz wskazać czy kwestionowane przepisy stanowią normy materialne czy procesowe, a ponadto określić, jaką postać miało to naruszenie prawa, uzasadnić zarzut jego naruszenia, a w razie naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd kasacyjny nie rozpoznaje zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego działań organów administracji publicznej ani nie bada w całości legalności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. NSA może więc uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest on natomiast władny analizować, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył innych norm prawnych. Nie ma też uprawnień do samodzielnego uzupełniania czy zmiany sformułowanych przez stronę zarzutów kasacyjnych. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Oznacza to, że skuteczność złożonej skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy od sposobu skonstruowania przez stronę tego środka zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie wyznacza bowiem (z wyjątkiem wspomnianej już nieważności postępowania sądowego) zakres postępowania kasacyjnego. Wyjaśnić również należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny. Oznacza to, że przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora, gdyż został nieprawidłowo sformułowany. Skarżący kasacyjnie organ zaskarżonego przepisu nie powiązał z jakimikolwiek przepisami postępowania administracyjnego. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie według skarżącego kasacyjnie organu zostały naruszone przepisy postępowania. Jest istotny mankament konstrukcyjny rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie zaś przyjmuje się, że żadna z jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to bowiem tzw. przepisy wynikowe, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Ta ich właściwość sprawia, że strona skarżąca chcąc wytknąć naruszenie omawianych regulacji, zobowiązana jest bezwzględnie powiązać takie naruszenie z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów procesowych lub materialnych, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpatrywanej sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem poszczególnych norm zawartych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Dlatego też powołanie samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., bez połączenia tej normy z odpowiednimi przepisami prawa procesowego, nie jest właściwym przytoczeniem podstawy kasacyjnej, a w konsekwencji nie mogło być wystarczające do dokonania w tym zakresie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z tych też przyczyn ogólny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie mógł podlegać merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać skarżącego kasacyjnie oraz doprecyzować za niego zarzutów kasacyjnych. Jedynie informacyjnie należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, bowiem w rozstrzygnięciach tych decyzji a ich załącznikiem graficznym, który stanowi ich integralną część, istnieją rozbieżności co do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Rozbieżności te należy uznać za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, albowiem powodują niemożność niewątpliwego, dokładnego ustalenia zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomością skarżącego. Treść decyzji, jak i jej załącznika graficznego winny ze sobą korespondować, winny być tożsame. załącznik dołączony do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości winien być tak sporządzony i opisany, by nie budził wątpliwości co zakresu prac wykonywanych na działce nr [...]. Takie natomiast są nieuniknione wówczas, gdy dokument ten zezwala na innych zakres robót niż decyzja. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.