II SAB/Sz 55/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach Powiatu w K. dopuścił się bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego J. R. z dnia [...] maja 2019 r. , II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego J. R. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (tysiąc pięćset). UZASADNIENIE J. R., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB), w sprawie nr [...] Skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej i uznania, że bezczynność ma charakter rażący oraz przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi J. R. wskazał, że sprawa o wskazanej sygnaturze oraz dołączona do niej sprawa o sygn. [...] toczy się w PINB od maja 2019 r. Wyjaśnił, że wobec braku jakichkolwiek działań urzędu wniósł skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (WINB). Urząd ten wydał w dniu [...] września 2019 r. postanowienie nr [...] stwierdzając bezczynność PINB w K. oraz wyznaczając 30 dniowy termin załatwienia podania. Termin ten został przez organ zignorowany. PINB w K. usiłował decyzją administracyjną pozbawić go statusu strony postępowania, na co złożył skargę do WINB, a Urząd ten wydał postanowienie [...] z dnia [...]grudnia 2019 r., w którym uchylił postanowienie PINB oraz umorzył postanowienie I instancji w tej części. WINB w postanowieniu wyraźnie wskazał, że postanowienie organu I instancji, wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2019r. powinno zakończyć się stosownym aktem administracyjnym. Niestety PINB w K., ignorując całkowicie przedstawione postanowienia organu odwoławczego, nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy [...] oraz wydania stosownego aktu administracyjnego. Skarżący wskazał ponadto, że bezczynność organu w opisanej sprawie nie stoi na przeszkodzie wszczynaniu innych postępowań dotyczących tej samej budowy i wydawania decyzji dotyczących, w jego ocenie, tych samych zagadnień, których dotyczy postępowanie w sprawie objętej skargą. W odpowiedzi na skargę organ zaprzeczył temu, iż pozostaje w bezczynności. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego zawierający żądanie natychmiastowego wstrzymania realizacji budowy budynku usługowego na działce [...], do czasu usunięcia dokonanej samowoli budowlanej. Ww. budowa jest realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].06.2017 r. przy ul. K. w K.. Dalej organ wskazał, iż w związku z tym, że z wniosku wynikało, iż budynek wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie fundamentów oraz ilości kondygnacji, co stanowi poważne zagrożenie dla przylegającego budynku, stanowiącego własność skarżącego, bowiem wprowadzone zmiany spowodowały spękania ścian jego budynku, przeprowadzono jego oględziny. W wyniku przeprowadzonych w trybie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane czynności kontrolnych, organ nie potwierdził stanu zagrożenia, co zostało stwierdzone protokolarnie. Organ poinformował wnioskodawcę (w protokole), że nie stwierdził również podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z jego wnioskiem. Organ natomiast podjął dalsze czynności wyjaśniające z urzędu. PINB potwierdził, że skarżący wniósł do WINB zażalenie na bezczynność i organ ten wyznaczył 30-dniowy termin na załatwienie wniosku. W konsekwencji zostało wydane, w dniu [...] października 2019 r. – w granicach wyznaczonego terminu, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż uznano, że J. R. nie jest stroną postępowania w zakresie kontroli budowy na działce nr [...] obręb [...] w K., a organ podejmuje te czynności z urzędu, w zakresie swoich uprawnień. Dalej organ stwierdził, że co prawda WINB uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ale uczynił to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i 105 § 1 k.p.a., uchylając postanowienie w całości i umarzając postępowanie w tej części. Organ podkreślił, że orzeczenie tej treści wzbudziło jego wątpliwości, bowiem wynikało z niego, że postępowanie zostało umorzone w całości, jednocześnie bowiem organ nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. PINB wyjaśnił, że pomimo tego podjął działania zmierzające do wydania decyzji i w dniu [...] stycznia 2020 r. powiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W związku ze złożeniem, w dniu [...] stycznia 2020 r., zastrzeżeń co do kompletności materiału dowodowego, organ był ponownie zobowiązany powiadomić strony w trybie art. 10 k.p.a. i art. 79a k.p.a. Zawiadomienie skarżący odebrał w dniu [...] lutego 2020 r., a następnie wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy. Skarga została rozstrzygnięta przez WINB w dniu [...] marca 2020 r., natomiast z dniem [...].03.2020 r. na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.z 2020 r. poz.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID wstrzymany został bieg terminów w postępowaniach administracyjnych (art. 1 pkt 14 - dodany art. 15zzr, art. 15 zzs ust. 1 pkt 6). W tym okresie wykonywanie zadań przez Inspektorat podlegało ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom oraz określonych zadań w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów. W okresie stanu epidemii organ może wydać jedynie decyzje w całości uwzględniającą żądanie strony lub zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu lub wyrazić stanowisko. PINB podniósł, że na podstawie dodanego art. 15 zzs ust. 11, zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznawania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepisów o powiadamianiu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o bezczynności nie stosuje się. Powyższe ograniczenia zostały uchylone nowelizacją specustawy z dnia 14 maja 2020 r. i od 24 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym wznawiają swój bieg. Jednakże, w ocenie organu, postępowanie będące przedmiotem niniejszego ponaglenia zostało umorzone postanowieniem WINB w S. z dnia [...] grudnia 2019 r., co W tym stanie prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że nie jest uprawniony do orzekania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem J. R. z dnia [...] maja 2019 r. Przystępując do rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów procedury regulującej zasady postępowania administracyjnego, zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – j.t.), zwanej dalej "k.p.a." W art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. W szczególności dotyczy to sprawnego i szybkiego podejmowania kolejnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a następnie wydania rozstrzygnięcia. Szybkie i sprawne procedowanie i jego zakończenie wydaniem odpowiedniego aktu ma fundamentalne znaczenie dla pewności obrotu prawnego z jednej strony i zapewnienia gwarancji procesowych stronom postępowania. Służy również budowaniu pozytywnego wizerunku i zaufania do organów władzy publicznej. Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ nie wydaje w terminach określonych w art. 35 k.p.a. aktu administracyjnego pomimo tego, że zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami jest do tego zobowiązany. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarzut bezczynności PINB jest uzasadniony, bowiem organ ten do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w niniejszej sprawie, mimo upływu procesowych terminów, a także mimo tego, iż na konieczność wydania aktu administracyjnego zwrócił mu uwagę WINB, uchylając postanowienie z dnia [...] października 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Należy się zgodzić z organem, iż sentencja decyzji WIB z dnia [...] grudnia 2019 r. została sformułowana nieprawidłowo, bowiem w sytuacji, gdy intencją organu wojewódzkiego było wyeliminowanie z obiegu prawnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z jednoczesnym wskazaniem na konieczność kontynuowania postępowania administracyjnego, zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo sformułowane postanowienie powinno zatem uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemniej wskazać należy, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania oparte było na uznaniu, iż skarżący nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną postępowania o wstrzymanie realizacji budowy budynku usługowego na działce nr [...] w K.. Z uzasadnienia postanowienia WINB wynika jednak, że już uprzednio, rozpoznając zażalenie J. R. na bezczynność, w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. uznał, że skarżący posiada przymiot strony, wskazując jednocześnie, że PINB pozostaje bezczynny, bowiem nie wyjaśnił zarzutu nieprawidłowości w prowadzeniu tej budowy. Skoro tak, to oczywistym było, pomimo wadliwie skonstruowanej sentencji postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r., że PINB, po uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania winien był kontynuować postępowanie i wydać rozstrzygnięcie. Takie zalecenie wynika wprost z końcowej części uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. i organ miał tego świadomość, podejmując czynności w sprawie i zawiadamiając skarżącego o zakończeniu postępowania w dniu [...] stycznia 2020 r. i przysługującym mu prawie do zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów. Kolejne takie zawiadomienie zostało do skarżącego skierowane w dniu [...] stycznia 2020 r. Z opisanych wyżej przyczyn nie zasługują na uwzględnienie wywody organu zawarte w końcowej części odpowiedzi na skargę, z których wynika, że nie był on uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie, która została już zakończona ostatecznym postanowieniem WINB. Na marginesie wskazać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. obejmował nie tylko żądanie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce na działce nr [...] w K., ale przede wszystkim skarżący wskazywał na istotne odstępstwa od projektu budowlanego, co w jego ocenie skutkować miało określonymi konsekwencjami dla budynku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie. Żądanie wstrzymania robót było więc bezpośrednio związane ze wskazywanymi we wniosku nieprawidłowościami, polegającymi na wykonywaniu robót niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym w zakresie wykonania fundamentów i ilości kondygnacji, których następstwem było pojawienie się spękań na ścianie należącego do niego budynku sąsiedniego, bezpośrednio przylegającej do budynku realizowanego, a także na innych ścianach w obrębie klatki schodowej, korytarza oraz w narożnikach i efektu blokowania drzwi wyjściowych na podwórze na skutek podniesienia podłoża. Skarżący wskazywał także na odstępstwa w zakresie zagospodarowania terenu i ilości miejsc postojowych. Rzeczą organu było zatem, przy oczywistej w tej sytuacji, legitymacji skarżącego do zainicjowania postępowania i czynnego w nim udziału, zbadanie przywołanych przez niego okoliczności i sprawdzenia, czy roboty budowlane na działce nr [...] są wykonywane zgodnie z projektem i - w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie dalszych działań w sprawie, w tym decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Z treści wniosku wynika, że stanowi on kontynuację korespondencji skarżącego z organem i wcześniejszego żądania nieuwzględnienia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak rzeczą organu, jeżeli potraktował go jako odrębne żądanie, było jego rozpoznanie w całości – przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Do dnia wniesienia skargi decyzja kończąca postępowanie nie została wydana, co przesądza o tym, że PINB [...] pozostaje w bezczynności. Obowiązkiem sądu, stosownie do art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", było stwierdzenie, czy bezczynność miała charakter rażący. W ocenie sądu bezczynność organu w badanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym przede wszystkim długość okresu jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi. Organ nie rozpoznał sprawy i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia przez przeszło rok. Dla oceny tej nie ma znaczenia okoliczność zawieszenia biegu terminów procesowych w związku z wprowadzeniem obostrzeń związanych ze zwalczaniem epidemii, bowiem od dnia wniesienia wniosku do dnia zawieszenia biegu terminów procesowych upłynęło 10 miesięcy. Przy prawidłowym ustaleniu zakresu żądania, które w ocenie sądu zostało sformułowane w sposób czytelny, podjęciu postępowania i zgromadzeniu materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę jego zasadności, okres ten był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie. Należy przyznać skarżącemu rację, że zamiast tego organ dążył do pozbawienia go statusu strony, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania pomimo tego, że WINB uprzednio - rozpoznając zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i uznając je za uzasadnione jednoznacznie (w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r.), wskazał co winno być przedmiotem postępowania organu oraz przesądził, iż skarżącemu w postępowaniu tym przysługuje przymiot strony. Wszystkie te okoliczności, zdaniem sądu, czynią zasadnym twierdzenie o rażącej bezczynności organu. W tym stanie rzeczy za zasadne sąd uznał przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł na podstawie art. 149 § 6 p.p.s.a. przyjmując, że będzie ona stanowiła odpowiednią rekompensatę za oczekiwanie na rozstrzygnięcie w zainicjowanej jego wnioskiem sprawie. Jednocześnie sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nałożył na organ obowiązek wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem J. R. z dnia [...] maja 2019 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.