II OSK 3240/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. I. i P. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1744/17 w sprawie ze skargi O. I. i P. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1744/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. I. i P. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 5 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w O. przeprowadził kontrolę na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych (palet) zlokalizowanego przy ul. O. w miejscowości N., podczas której ustalił, że znajduje się tam kontener ze stali ocynkowanej z gotowych elementów (blacha trapezowa aluminiowa) wraz z instalacją grzewczą (kocioł grzewczy 250 kV) z tabliczką znamionową EAKST-1/50, 12KW. Kontener posadowiony jest na fundamencie betonowym o wymiarach ok. 6,15 x 10,28 m. Obiekt przeznaczony jest do suszenia drewna, wyposażony w instalację elektryczną, wymienniki powietrza - kominki, urządzenia wentylacyjne - wentylatory oraz instalację grzewczą zasilaną z kotła grzewczego, umieszczonego w przylegającym do suszarni obudowanym blachą pomieszczeniu o wymiarach ok. 3.37 m x 4.56 m. Zlokalizowany jest w odległości ok. 2 m od ogrodzenia od strony działki nr ewid. [...]. Według oświadczenia inwestora obiekt powstał w 2013 r. bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, że w zasobach archiwalnych Gminy N. brak jest dokumentów wskazujących na legalność wzniesionych na terenie zakładu budynków, wg obowiązującego planu miejscowego obiekt funkcjonuje na terenie przeznaczonym na działalność gospodarczą, a zapisy planu nie precyzją jakiego rodzaju działalność może być prowadzona. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie suszarni tarcicy, wybudowanej bez pozwolenia na budowę, nakładając na O. I. i P. I. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. dokumentów potrzebnych do legalizacji samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. wyznaczył nowy termin spełnienia obowiązków na 31 marca 2017 r. Inwestorzy powyższego obowiązku nie wykonali. P. I. wniósł zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] września 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], MWINB stwierdził, że zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu. P. I. wniósł do WSA w Warszawie skargę na to postanowienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], PINB w O., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."), nakazał O. I. i P. I. rozbiórkę komorowej suszarni tarcicy konstrukcji stalowej typ EAKST-1/50 wraz z urządzeniami i instalacjami, o wymiarach zewnętrznych 6,15 m x 10,28 m wraz z częścią obudowanego pomieszczenia z kotłem grzewczym o mocy 250 kV. o wymiarach 3,37 m x 4,56 m na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. O. w miejscowości N., powiat o. MWINB po rozpatrzeniu odwołania O. I. i P. I. wydał opisaną na wstępie z dnia [...] czerwca 2017 r., którą utrzymał w mocy decyzję PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że przedmiotowa komorowa suszarnia tarcicy z urządzeniami i instalacjami jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud. Cechy spornego obiektu oraz fakt, że jest on posadowiony na betonowym fundamencie do którego przymocowany jest za pomocą śrub wskazują, że jest trwale związany z gruntem. Według zaleceń producenta suszarnia powinna być posadowiona na fundamentach. Fakt ewentualnego wykorzystania istniejącego wcześniej podłoża betonowego jako fundamentów, nie ma prawnego znaczenia, albowiem obiekt jako całość techniczno-użytkowa powstał w roku 2013. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie istniała możliwość legalizacji, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przewidywał na przedmiotowym terenie budowę obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (bez sprecyzowania o jaką działalność chodzi). Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 p.bud., PINB wszczął postępowanie legalizacyjne, żądając od inwestora przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedstawił żądanej dokumentacji, tym samym organ był zobowiązany do zastosowania art. 48 ust. 4, tj. wydania nakazu rozbiórki. Sąd pierwszej instancji wskazał na związany, a nie uznaniowy charakter tej decyzji. Nie stwierdził przy tym naruszenia prawa, w tym wskazywanych w skardze przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 11 i art. 15 k.p.a. W skardze kasacyjnej O. I. i P. I. zarzucili powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: • art. 3 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem wymagającym pozwolenia na budowę na jego wybudowanie, a w konsekwencji, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną i koniecznością zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud.; • art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 50 i art. 51 p.bud. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem (a nie budynkiem), które zostało zainstalowane; • art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że nakaz rozbiórki jest sformułowany w sposób precyzyjny; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych zarzutów skargi, tj. zarzutu dotyczącego nieprecyzyjności nakazu rozbiórki oraz zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organy art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. podniesionego na rozprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, gdyby NSA nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowy obiekt powstał poprzez połączenie określonych prefabrykatów, tj. paneli ściennych i dachowych z gruntem - fundamentem (który pozostał po poprzednim obiekcie). Jako kontener wraz z urządzeniami znajdującymi się wewnątrz winien być więc traktowany jako instalacja, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud., a w konsekwencji jako obiekt niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Nawet przyjmując, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem kontenera są objęte jakąś formą reglamentacji Prawa budowlanego, to mając na uwadze, że dotyczy to robót budowlanych (nie budowy), to sposób naprawy tej sytuacji jest opisany w art. 50 i art. 51 p.bud. Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że spornego obiektu nie sposób zakwalifikować jak trwale związanego z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud. Sam MWINB wskazuje bowiem, że konstrukcja komorowej suszarni tarcicy została połączona z betonowym fundamentem za pomocą śrub, a zatem trudno mówić tutaj o tym, aby takie połączenie mogło kwalifikować sporny obiekt jako trwale związany z gruntem. Oczywiste jest bowiem, że w każdej chwili może nastąpić odłączenie kontenera/suszarni od betonowych fundamentów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej trwałe związanie z gruntem to takie związanie, które nie daje możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez uszczerbku dla tego obiektu. Uzasadniając zarzut nieprecyzyjności nakazu rozbiórki skarżący kasacyjnie wskazali, że sporny obiekt powstał na miejscu istniejącego wcześniej obiektu budowlanego i został zrealizowany z wykorzystaniem części istniejącego uprzednio obiektu budowlanego, w tym w szczególności jego betonowych fundamentów. Kwestią szczególnie istotną było ustalenie, które z elementów były wybudowane wcześniej (legalnie), a które stanowią części wybudowane nielegalnie i odzwierciedlenie tego w nakazie rozbiórki poprzez nakazanie usunięcia jedynie nielegalnych elementów. Jeśli zatem, uznając za słuszne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy kontener/suszarnia jest trwale związany z gruntem i stanowi jego część, to również fundament, do którego jest przymocowana konstrukcja należy rozebrać. Dodatkowo podniesiono, że nakaz rozbiórki dotyczy również pomieszczenia z kotłem grzewczym, przy czym z treści decyzji nie sposób wywieść, czy to pomieszczenie z kotłem grzewczym jest częścią kontenera/suszarni i mieści się wewnątrz niej, a zatem mieści się również w wymiarach 6,15 x 10,28 m, czy też jest to część niezależna od suszarni i nie mieści się w jej wymiarach. W protokole kontroli z dnia 5 sierpnia 2016 r. nie ma żadnej adnotacji o pomieszczeniu z kotłem grzewczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione. W ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej zarzuca po pierwszej błędną wykładnię art. 3 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "p.bud.", po drugie błędną wykładnię i niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 50-51 p.bud., wreszcie błędną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez przyjęcie, że nakaz rozbiórki jest sformułowany w sposób precyzyjny. Podniesienie zarzutu błędnej wykładni wymaga jednak wskazania, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładnia prawidłowa. Takiej argumentacji w niniejszej sprawia nie przedstawiono. Cała argumentacja w odniesieniu do ww. zarzutów nakierowana jest na wykazanie, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem, a urządzeniem, a nadto, że nakaz rozbiórki został sformułowany nieprecyzyjnie. W istocie więc skarżący kasacyjnie zarzucają niewłaściwe zastosowanie cyt. przypisów, nie zaś ich błędną wykładnię. Zarzuty materialnoprawne sprowadzają się więc do dwóch kwestii: kwalifikacji spornego obiektu jako budynku i ewentualnej nieprecyzyjności orzeczonego nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.bud. pod pojęciem budynku należy przez rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że cechy spornej suszarni tarcicy konstrukcji stalowej odpowiadają powyższej definicji budynku. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2016 r. na terenie nieruchomości przy ul. O. w N. (którego ustalenia nie były w sprawie kwestionowane), przedmiotowy obiekt to kontener ze stali ocynkowanej z gotowych elementów (blacha trapezowa aluminiowa) wraz z instalacją grzewczą (kocioł grzewczy 250 kV), z tabliczką znamionową. Kontener ten posadowiony został na wykonanym wcześniej (legalnie) fundamencie betonowym o wym. ok. 6,15 x 10,28 m. Suszarnia wyposażona była w instalację grzewczą zasilaną z kotła grzewczego umieszczonego w przylegającym do suszarni pomieszczeniu obudowanym blachą o wym. ok. 3,37 x 4,56 m. Według przedłożonej przez inwestora dokumentacji techniczno-ruchowej tego typu suszarnia powinna być posadowiona na fundamentach wykonanych według dokumentacji producenta zgodnych z przepisami Prawa budowlanego. Na fundamentach wykonywany jest montaż konstrukcji suszarni. Śruby oraz inne elementy łączące wykonane są ze stali nierdzewnej. Z powyższego opisu wynika bezsprzecznie, że przedmiotowy obiekt posiada ściany wydzielające go z przestrzeni, fundament oraz dach, został także trwale związany z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie pogląd, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej suszarni zapewnia betonowy fundament, do którego obiekt wykonany z blachy trapezowej aluminiowej został przykręcony za pomocą śrub. W orzecznictwie wskazuje się, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1052/14;wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest więc, że przedmiotowy obiekt powstał w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna. Bez znaczenia jest natomiast to, gdzie ta konstrukcja nośna została wykonana oraz możliwość jej demontażu i ponownego montażu w dowolnym miejscu. Jej połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.bud. Niewątpliwie przedmiotowa konstrukcja nie jest przeznaczona do przeniesienia w inne miejsce. Podnoszona w skardze kasacyjnej techniczna możliwość jej przeniesienia nie podważa w żaden sposób zasadności przyjętej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji spornego obiektu jako budynku (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2477/15). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że budynek suszarni tarcicy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.bud.). Okoliczność, że w obiekcie o konstrukcji nośnej wykonanej z aluminium znajdują się urządzenia do suszenia drewna nie świadczy o tym, że sam obiekt nie jest budynkiem, tylko urządzeniem w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. Sporna suszarnia tarcicy jest budynkiem, trwale związanym z gruntem, wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, a nie urządzeniem zainstalowanym na obiekcie budowlanym, jakim jest fundament. Fundament, na którym został on posadowiony jest elementem całości budynku, aczkolwiek nie podlegającym rozbiórce, ponieważ został wykonany legalnie. Zarzuty naruszenia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. poprzez jego niezastosowanie są więc chybione. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. przez sformułowanie nakazu rozbiórki w sposób nieprecyzyjny. Z decyzji organu I instancji jasno wynika co podlega rozbiórce, mianowicie komorowa suszarnia tarcicy konstrukcji stalowej typ EAKST-1/50 wraz z urządzeniami i instalacjami, o wymiarach zewnętrznych 6,15 m x 10,28 m, wraz z częścią obudowanego pomieszczenia z kotłem grzewczym o mocy 250 kV o wymiarach 3,37 m x 4,56 m na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działkach nr ewid. [...] i [...]. Na podstawie lektury tego rozstrzygnięcia nie może być wątpliwości, że rozbiórce podlega też pomieszczenie z kotłem grzewczym o wym. ok. 3,37 x 4,56 m. W sentencji decyzji nie ma mowy o fundamencie, a więc nie jest on objęty nakazem rozbiórki, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy został wykonany legalnie. Autor skargi kasacyjnej nie ma racji twierdząc, że skoro budynek jest trwale związany z gruntem, to rozbiórce powinien podlegać również fundament. Wykorzystanie w warunkach samowoli budowlanej elementów wykonanych legalnie, wskutek czego zarówno elementy wykonane legalnie i nielegalnie będą stanowić pewną całość konstrukcyjną, nie oznacza konieczności rozbiórki elementów wykonanych legalnie. Rozbiórce co do zasady zawsze podlega tylko rezultat robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia omawianego przepisu w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjności nakazu rozbiórki oraz zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organy art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud., podniesionego na rozprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że jest to przepis procesowy, co oznacza, że może być skuteczną podstawą kasacyjną, tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). tj. o wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 stwierdził, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe, a okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do w/w zarzutów podnoszonych przez skarżącego na rozprawie nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak to wyżej wyjaśniono zarzuty te, podnoszone także w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.poz.1842 ze zm.) z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie Sąd poinformował strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.