I OSK 1607/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1106/16 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1106/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy – oddalił skargę. Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta R. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") orzekł o zatrzymaniu P. O. (zwanemu też dalej: "Stroną" "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie") prawa jazdy kat. B na okres 3 miesięcy i jednocześnie zobowiązał Stronę do zwrotu wskazanego prawa jazdy do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta R.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były m.in. przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, ze zm.; dalej w skrócie "u.k.p.") w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541, ze zm.; dalej też jako "ustawa zmieniająca" lub "zm.k.k.2015"). Podstawę faktyczną stanowiła natomiast informacja Komendanta Powiatowego Policji w B. z [...] sierpnia 2015 r. sporządzona na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 zm.k.k.2015, w której poinformowano Prezydenta Miasta o naruszeniu przez P. O. przepisu ruchu drogowego, polegającego na kierowaniu w dniu [...] sierpnia 2015 r. w miejscowości B. samochodem osobowym marki P. [...] nr rej. [...] z prędkością 105 km/h, tym samym przekraczając dopuszczalną prędkość jazdy o 55 km/h na obszarze zabudowanym. Wobec kierującego nałożono mandat karny, a ponadto stwierdzono, że na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.; dalej w skrócie "p.r.d.") nie zatrzymano prawa jazdy z powodu braku dokumentów podczas kontroli drogowej. Do powyższej informacji dołączona została notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji w dniu [...] sierpnia 2015 r., opisująca przebieg ww. zdarzenia drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że samodzielną podstawą wydania przez starostę decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p., jest informacja sporządzona w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015. Organ jest związany domniemaniem prawdziwości informacji i zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, która ma charakter tzw. decyzji związanej. Natomiast brak dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej nie zwalnia kierowcy z odpowiedzialności administracyjnoprawnej, a jedynie wpływa na sposób obliczania okresu zatrzymania prawa jazdy, który biegnie od daty zwrotu dokumentu do właściwego organu. Na opisaną decyzję SKO, P. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy naruszył też przepisy prawa materialnego, tj. m.in. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015. W odpowiedzi na skargę, SKO, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, w całości podtrzymało argumentację zawartą w jej treści i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. Skarżący podniósł, że dopiero od dnia [...] stycznia 2017 r. nastąpiła zmiana przepisów, która umożliwia wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy nie zatrzymano dokumentu prawa jazdy z powodu jego braku. Dodał też, że nie miał świadomości, iż popełnił wykroczenie na obszarze zabudowanym. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 1106/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że jest poza sporem, iż do Prezydenta Miasta R. wpłynęła informacja Komendanta Powiatowego Policji w B. o popełnieniu przez P. O. wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Otrzymanie tej informacji zobowiązywało Prezydenta Miasta do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. stanowi bowiem, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy, określa art. 102 ust. 1c u.k.p., stanowiąc, że decyzję w powyższym przedmiocie wydaje się na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Z ww. regulacji wynika, że o zatrzymaniu prawa jazdy organ orzeka obligatoryjnie w razie spełnienia określonych przesłanek. Ustawodawca jasno wskazał, co stanowi podstawę ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. Art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 jednoznacznie przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest wymieniona w nim informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Starosta nie ma ani uprawnień, ani instrumentów, aby prowadzić w tym przedmiocie własne ustalenia faktyczne, pozostając związany informacją przesłaną przez odpowiedni organ Policji, obligującą go do wydania decyzji o zatrzymaniu dokumentu. Stanowisko to – jak podkreślił Sąd I instancji – jest ugruntowane w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Dalej Sąd I instancji podniósł, że odstępstwo od obligatoryjnego wydania decyzji możliwe jest w sytuacji zakwestionowania sprawstwa wykroczenia i skierowania sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny, czy to na skutek odmowy przyjęcia mandatu, czy też odwołania się od niego, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, wobec przyjęcia nałożonego mandatu. Zarzut Skarżącego o naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. nie jest więc trafny, ponieważ organ właściwie ustalił stan faktyczny, opierając się na informacji przedstawionej przez Komendanta Powiatowego Policji w B., a własnych ustaleń weryfikujących ustalenia funkcjonariuszy starosta czynić nie może. Z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z kopii mandatu karnego. W ocenie Sądu, użytego w art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 zwrotu "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" niepodobna rozumieć w sposób, jakiego oczekiwałby Skarżący. Wprawdzie literalne brzmienie przepisu istotnie mogłoby sugerować możliwość wydania decyzji jedynie w oparciu o pozytywną – stwierdzającą zatrzymanie dokumentu – informację, jednakże analiza przepisów uwzględniająca kryterium racjonalnego ustawodawcy prowadzić musi do wniosku, że "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy", to w rzeczywistości "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy". Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 102 ust. 1c u.k.p., zgodnie z którym starosta wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Z kolei w myśl art. 102 ust. 1e u.k.p. okres, o którym mowa w ust. 1c, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu właściwa jest data zwrotu dokumentu do właściwego organu. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których nie dochodzi do zatrzymania dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej, a jednocześnie nie stanowi to przeszkody dla procedowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Normę art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 należy więc odczytywać nie wybiórczo, lecz w kontekście pozostałych przepisów kształtujących daną regulację. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi co do braku normy prawnej dla zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i rozszerzającej interpretacji przepisów dokonanej przez orzekające organy. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do zarzutów i twierdzeń Skarżącego – który kwestionował wiarygodność informacji sporządzonej w tej sprawie przez funkcjonariusza Policji (datowanej na 3 sierpnia 2015 r.) oraz okoliczność, że do stwierdzonego przekroczenia prędkości o 50 km/h doszło w obszarze zabudowanym – uznając je za niezasadne. W skardze kasacyjnej P. O., reprezentowany przez adw. P. W., zarzucił opisanemu wyrokowi WSA w Rzeszowie: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż wymieniona w treści pierwszego z ww. przepisów "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" będąca podstawą do wydania przez starostę administracyjnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy to "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy", tj. informacja o zatrzymaniu, jak i o niezatrzymaniu prawa jazdy, podczas gdy "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" według literalnego brzmienia tego przepisu to wyłącznie informacja o fizycznym zatrzymaniu prawa jazdy; 2) art. 102 ust. 1c i 1e u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że ww. przepisy znajdują zastosowanie do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego odnoszącego się do sytuacji, gdy policjant, wykonując kontrolę ruchu drogowego, stwierdzi przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h, podczas gdy hipoteza ww. przepisu nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niesłuszne oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej w drodze skargi decyzji SKO z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, pomimo wydania ww. decyzji bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 102 ust. 1c i 1e u.k.p., tj. z naruszeniem stanowiącym podstawę uchylenia ww. decyzji, względnie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Skarżącego naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wzmiankowanych błędów zawartych w ww. decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi, nie zaś jej oddaleniem (co miało miejsce w niniejszej sprawie); 2) art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pomimo jej niezgodności z prawem i oddalenie skargi. W ocenie Skarżącego naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi, nie zaś jej oddaleniem (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto "na zasadzie art. 188 p.p.s.a." – w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a niniejsza skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie – wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez wydanie orzeczenia rozstrzygającego istotę sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z [...] czerwca 2016 r., względnie poprzez stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że za błędnością wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 dokonanej przez Sąd I instancji – w myśl której "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" to w rzeczywistości "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy", a nie tylko informacja o "fizycznym" zatrzymaniu prawa jazdy – oprócz jej sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu, przemawiają także: 1) uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2586); 2) interpretacja przepisów dotyczących zatrzymania prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h, zaprezentowana przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa w załączonym do niniejszej skargi kasacyjnej (w postaci kopii) piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] skierowanym do Związku Powiatów Polskich (Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentu, naprowadzając, że przeprowadzenie tego dowodu przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości prawnych zaistniałych w niniejszej sprawie, nie powodując jednocześnie przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie); 3) uzasadnienie projektu nowelizacji w postaci ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 997); 4) treść nowelizacji w postaci ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 2001), odnośnie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Poza tym Skarżący kasacyjnie powołał się także na poglądy wyrażone w wyrokach: WSA w Poznaniu z 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 76/17 oraz WSA w Rzeszowie z 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1258/16 – zarazem szeroko je cytując. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Od razu należy jednak zauważyć, że żaden z zawartych w tej skardze zarzutów proceduralnych nie wytyka błędu w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W szczególności należy więc przyjąć, że obecnie nie jest już przedmiotem sporu, iż Skarżący kasacyjnie, kierując pojazdem, dopuścił się w dniu [...] sierpnia 2015 r. wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, w związku z czym nałożono na niego mandat karny, ale nie zatrzymano dokumentu prawa jazdy, z uwagi na jego brak podczas kontroli drogowej. Następnie, na podstawie informacji o tym zdarzeniu przekazanej przez Komendanta Powiatowego Policji w B., Prezydent Miasta R. orzekł decyzją z [...] marca 2016 r. – utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2016 r. – o zatrzymaniu P. O. prawa jazdy kat. B na okres 3 miesięcy. Okoliczności te są bezsporne. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zagadnienia, czy w stanie prawnym obowiązującym w czasie popełnienia ww. wykroczenia oraz orzekania przez organy administracji obu instancji, dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627; w skrócie "u.k.p.") bez uprzedniego "fizycznego" zatrzymania tego dokumentu na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.; w skrócie "p.r.d."). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przemawiają za tym następujące względy. Materialnoprawne przesłanki wydania ww. decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy regulował (i nadal reguluje) samodzielnie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przesłankami tymi są więc łącznie: kierowanie pojazdem na obszarze zabudowanym oraz przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. (Dalszą, entymematyczną przesłanką jest jeszcze: ujawnienie takiego czynu przez właściwy organ kontroli ruchu drogowego). Natomiast, wbrew stanowisku Skarżącego kasacyjnie, przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541, ze zm.; w skrócie: "ustawa zmieniająca" lub "zm.k.k.2015") – który w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. głosił, że do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (tj. u.k.p.), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 (tj. p.r.d.) – nie stanowił "podstawy prawnej" ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Użyte w art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015, wieloznaczne określenie "podstawa" znaczy bowiem w analizowanym kontekście tyle, co "początek, punkt wyjścia" (por. hasło "podstawa" w zn. 2 [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Cytowany przepis ma charakter proceduralny. Z przepisu tego wynika, że wskazana w nim "informacja" pełni w istocie rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Na rzecz takiego właśnie, stricte proceduralnego, postrzegania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 oraz jako wyłącznie "informacyjnej" (sygnalizacyjnej), a nie materialnoprawnej, funkcji wzmiankowanej w nim "informacji", przemawiają także motywy wprowadzenia tego przepisu przez ustawodawcę. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do pierwotnego projektu ustawy zmieniającej, który przewidywał już taką regulację (druk nr 2586 VII kadencji Sejmu RP): "W nowym ust. 1b w art. 102 zobowiązuje się administratora centralnej ewidencji pojazdów do przekazywania informacji o wskazanych wyżej przypadkach [m.in. przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h – uw. NSA] dających staroście podstawę do zatrzymania prawa jazdy. Przepis ten wejdzie w życie z dniem 4 stycznia 2016 r., tj. z dniem wejścia w życie pozostających w fazie vacatio legis części przepisów ustawy o kierujących pojazdami dotyczących m.in. nadzoru nad kierującym, okresu próbnego i związanego z tym nowego zakresu funkcjonalności centralnej ewidencji kierowców. Od tego dnia CEK przejmie również prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w której będą gromadzone informacje także o wskazanych naruszeniach skutkujących czasowym zatrzymaniem prawa jazdy. Do tego czasu odpowiednie informacje będą przekazywane staroście przez organy wydające prawomocne rozstrzygnięcia, co wynika z zaproponowanych przepisów przejściowych [które ostatecznie znalazły się w art. 7 zm.k.k.2015 – uw. NSA]." I dalej w tym samym dokumencie: "Z uwagi na fakt, iż z dniem 4 stycznia 2016 r. wchodzi w życie nowelizacja ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, przewidująca nowe zasady działania Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, jest konieczne dodanie przepisów przejściowych, regulujących do tego czasu przekazywanie staroście informacji w przypadku rażącego przekroczenia prędkości oraz przewożenia nadmiernej liczby osób i tym samym stosowania przewidzianych w projekcie sankcji". Skoro art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 jest przepisem proceduralnym, to nie podlega tak rygorystycznej (ścisłej) wykładni, jak przepisy prawa materialnego normujące przesłanki odpowiedzialności administracyjnej lub karnej. W konsekwencji za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że wzmiankowana w tym przepisie "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" to w rzeczywistości "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy" – czyli informacja o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 § 1 pkt 1a lit. a p.r.d., nawet jeśli do tego zatrzymania faktycznie nie doszło (bo np. kierujący pojazdem nie miał lub nie okazał tego dokumentu w trakcie kontroli). Potwierdzeniem słuszności takiego stanowiska jest treść art. 102 ust 1c i 1e u.k.p. – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszak w myśl pierwszego z wymienionych przepisów, starosta wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy m.in. zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Z kolei zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p., okres, o którym mowa w ust. 1c, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu właściwa jest – co do zasady – data zwrotu dokumentu do właściwego organu (chyba że doszło już do "fizycznego" zatrzymania dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., wówczas o początku biegu okresu zatrzymania prawa jazdy decyduje data tej czynności). Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział wystąpienie sytuacji, w których nie dojdzie do zatrzymania dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej, a i tak nie będzie to stanowić przeszkody dla procedowania przez starostę i wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższe pokazuje, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 należy niewątpliwie widzieć i interpretować w kontekście pozostałych przepisów kształtujących omawianą instytucję czasowego zatrzymania prawa jazdy, tj. w ujęciu systemowym. Nie bez znaczenia są także argumenty o charakterze celowościowym. Z cytowanego już uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej jasno wynika, że wprowadzenie instytucji czasowego zatrzymywania prawa jazdy miało na celu "poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konieczność wprowadzenia zmian w tym zakresie potwierdzają przypadki szczególnie tragicznych wypadków drogowych, w wyniku których śmierć ponosi wiele osób" (druk nr 2586 VII kadencji Sejmu RP). Tymczasem przyjęcie interpretacji prezentowanej przez Skarżącego kasacyjnie niewątpliwe nie służyłoby osiągnięciu tego celu (ani leżącej u jego podstaw zasadzie prewencji). Interpretacja ta pozwala bowiem na łatwe uniknięcie sankcji – w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy – poprzez samo nieposiadanie przy sobie (a nawet tylko nieokazanie) dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej. Co więcej, godzi się zauważyć, że prowadzenie pojazdu bez wymaganych dokumentów stanowi wykroczenie stypizowane w art. 95 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094, z późn. zm.; w skrócie: "k.w."), zgodnie z którym: "Kto prowadzi na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu pojazd, nie mając przy sobie wymaganych dokumentów, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany." Oznacza to, że na gruncie przyjętej w skardze kasacyjnej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 i art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. dochodziłoby do sytuacji cokolwiek paradoksalnej, w której kierujący pojazdem dopuszczający się jednocześnie dwóch wykroczeń – przekroczenia dozwolonej prędkości (art. 92a k.w.) o więcej niż 50 km/h oraz braku przy sobie dokumentu prawa jazdy (art. 95 k.w.; czego, notabene, nie można utożsamiać z dalej jeszcze idącym wykroczeniem: braku uprawnień do prowadzenia pojazdu, stypizowanym w art. 94 § 1 k.w.) – znajdowałby się finalnie w lepszym położeniu, niż kierujący pojazdem dopuszczający się "tylko" jednego wykroczenia (przekroczenia dozwolonej prędkości o więcej niż 50 km/h). W odniesieniu do tego pierwszego sprawcy niedopuszczalne byłoby bowiem wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy – wobec braku wcześniejszego faktycznego zatrzymania tego dokumentu przez policjanta w czasie kontroli drogowej – a wobec tego drugiego już tak. W takim przypadku mielibyśmy więc nie tylko do czynienia z nieakceptowalnym naruszeniem zasady równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP), ale wręcz ze swoistym "premiowaniem" zachowań nagannych (czynów karalnych). Już z tych względów wykładni zaprezentowanej przez Skarżącego kasacyjnie nie sposób uznać za uprawnioną. Bez wpływu na taką ocenę pozostają okoliczności podnoszone przez autora skargi kasacyjnej, a w szczególności "treść nowelizacji" przepisu art. 7 ust. 1 zm.k.k.2015 dokonanej z dniem 01 stycznia 2017 r. przez ustawę z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 2001, z późn. zm.), ani tym bardziej treść uzasadnienia do projektu tej nowelizacji – druk nr 997 Sejmu VIII kadencji. Przywołana nowelizacja polegała m.in. na zastąpieniu w art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 dotychczasowego wyrażenia "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4" (tj. p.r.d.) wyrażeniem "informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3" (co m.in. oznacza informację o ujawnieniu popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie). Uzasadniając potrzebę wprowadzenia ww. zmiany, projektodawcy wskazali, że ma ona "wyeliminować lukę prawną pozwalającą osobom popełniającym m.in. naruszenie polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, na omijanie przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące, przez nieokazanie tego dokumentu podczas kontroli drogowej. Obecnie podstawą do rozpoczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami jest informacja o fizycznym zatrzymaniu prawa jazdy podczas kontroli drogowej, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Oznacza to, że brak zatrzymanego prawa jazdy podczas kontroli determinuje, do czasu uruchomienia systemu teleinformatycznego CEPIK 2.0, brak możliwości wydania przez starostę decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy. Wystarczy więc, że kierowca powie policjantowi w trakcie kontroli, że zapomniał wziąć ze sobą prawa jazdy, a otrzyma wyłącznie mandat za brak dokumentu w trakcie jazdy i uniknie zatrzymania prawa jazdy" (druk nr 997 Sejmu VIII kadencji). Wbrew stanowisku Skarżącego kasacyjnie, cytowane fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw – odnoszące się wprost do ratio nowelizacji art. 7 ust. 1 zm.k.k.2015 – nie mogą być postrzegane jako objaśnienie właściwego sposobu rozumienia art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, lecz jedynie jako stwierdzenie faktu ukształtowania się na jego kanwie określonej praktyki stosowania prawa – i to, dodajmy, w świetle orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych: praktyki niepowszechnej – w dodatku ocenianej jednoznacznie negatywnie (o czym świadczy choćby użycie w cytowanym passusie uzasadnienia projektu ustawy zwrotu "omijanie przepisów"). Niezależnie od tego należy podkreślić, że treść uzasadnienia projektu ustawy nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13.03.2013 r., II GSK 2433/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a już tym bardziej – wykładni oficjalnej (wiążącej). Podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny, który wskazuje, że "uzasadnienie projektu ustawy wnoszonej do Sejmu nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową" (zob. wyrok TK z 15.10.2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Podobnie nie sposób przypisywać waloru wiążącej wykładni przepisów ustawy różnego rodzaju stanowiskom ("interpretacjom", "opiniom", "analizom", "ocenom", itp.) wyrażanym (opracowywanym) przez organy władzy wykonawczej lub na ich zlecenie – a więc także interpretacji odnośnych przepisów (art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i 1c u.k.p., art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d.) przedstawionej w załączonym do skargi kasacyjnej piśmie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. znak: [...] (kserokopia). W konsekwencji należy stwierdzić, że zmiana brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015 – dokonana z dniem 01 stycznia 2017 r. przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw – nie tyle stanowiła "nowość normatywną", ile raczej służyła przecięciu sporów interpretacyjnych powstałych na tle wcześniejszego brzmienia tego przepisu, poprzez doprecyzowanie odnośnego unormowania w kierunku preferowanym przez ustawodawcę. Mając wszystko to na uwadze, jako niezasadne należało ocenić zarzuty dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni (i w konsekwencji: niewłaściwego zastosowania), wyszczególnionych w punktach I.1. oraz I.2. petitum skargi kasacyjnej, przepisów prawa materialnego – tj.: art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.k.k.2015, art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. oraz art. 102 ust. 1c i 1e u.k.p. Interpretacja tych przepisów przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była prawidłowa i słusznie doprowadziła Sąd I instancji do wniosku o dopuszczalności wydania – również w stanie prawnym obowiązującym przed 01 stycznia 2017 r. – na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, bez względu na to, czy w trakcie kontroli związanej z ujawnieniem tego czynu doszło do "fizycznego" zatrzymania dokumentu prawa jazdy temu kierującemu, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d., czy nie doszło (jak w przypadku Skarżącego kasacyjnie). W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II.1. i II.2. petitum skargi kasacyjnej), które wszystkie w istocie sprowadzały się do kwestionowania wyniku kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzonej przez Sąd I instancji – wyrażającego się w oddaleniu skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie rozstrzygnięcie w pełni odpowiadało prawu. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.