IV SA/Po 428/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję M. Sp. z o.o. w K. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. oddala skargę. UZASADNIENIE K. P., wnioskiem z dnia 18 stycznia 2022 roku, skierowanym zwykłą pocztą elektroniczną do M Sp. z o.o. w K., wystąpił o przekazanie informacji w zakresie: - wysokości nagród, jakie zostały przyznane prezesowi spółki w 2021 roku na dzień 31 grudnia 2021 roku wraz z podaniem uzasadnienia przyznania nagrody, - przekazania skanów protokołów z posiedzeń rady nadzorczej spółki od listopada 2018 roku do grudnia 2021 roku, Wnioskodawca wskazał ponadto (poczta elektroniczna z dnia 9 lutego 2022 roku), że prosi o przesłanie protokołów z posiedzeń rady nadzorczej w zawiązku z podwyżkami czynszów dla najemców budynków M. w 2021 roku oraz prosi również o przesłanie uchwał wraz załącznikami dotyczących tego tematu. M Sp. z o.o. w K., w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2022 roku o sygn. akt IV SAB/Po 54/22, udostępniło wnioskodawcy uchwałę nr [...] Rady Nadzorczej M Sp. z o.o. w K. z dnia 8 listopada 2021 roku w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej wysokości stawki czynszu regulowanego dla zasobów mieszkaniowych wybudowanych przy wykorzystaniu środków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Natomiast decyzją z dnia 31 maja 2022 roku (nr [...]) odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie protokołu rady nadzorczej w zawiązku z podwyżkami czynszów dla najemców budynków M. w 2021 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że żądane dokumenty nie są dokumentami ogólnodostępnymi. Zgodnie z polityką i praktyką Spółki dostęp do nich ma jedynie Zarząd M. Sp. z o.o., Zgromadzenie Wspólników oraz wyselekcjonowane osoby z kierownictwa Spółki, ale tylko za zgoda Prezesa M. i w zakresie przez Niego określonym. Protokoły z Rad Nadzorczych mają charakter informacji gospodarczych w zakresie sytuacji finansowej, planów rozwoju, planowanych inwestycji, czy strategii i taktyki działania na rynku. K. P., bez składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1) błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, 2) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek, a tym samym naruszenie praw człowieka do otrzymania informacji. W ocenie skarżącego organ nie wykazał, aby żądana informacja była objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, co wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego wykazania, że żądane informacje mają charakter informacji technicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ nie wskazuje, jaka konkretna informacja zawarta w protokołach ma, bądź może mieć, wartość gospodarczą. Bez wątpienia pewne informacje nie będą miały takiej wartości, przykładowo sama wysokość podwyżki czynszu jest jawna dla najemców. Organ nie wyjaśnił czy i dlaczego niemożliwe jest udostępnienie protokołów zanonimizowanych, aby chronić interesy przedsiębiorstwa. Wyjaśnienia organu są zdawkowe i mgliste. Trudno dociec, co organ ma na myśli mówiąc o "wyłowieniu" informacji, trudno też dać wiarę wyjaśnieniom, iż informacje zawarte w protokole pozwolą na ustalenie sytuacji finansowej spółki, planów jej rozwoju, planów dotyczących czynszów, strategii i taktyki działania na rynku. Jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina K., która posiada całość udziałów Spółki. W ocenie skarżącego nie można traktować tej Spółki jako zwykłej komercyjnej spółki nastawionej na zysk; stanowi ona narzędzie i sposób realizacji polityki mieszkaniowej gminy i korzysta z publicznych pieniędzy. Informacje o polityce i majątku Spółki powinny być więc dostępne. Skarżący uznaje również, że odmowa udzielenia żądanych dokumentów stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ustawowe regulacje ustanawiające ograniczenia muszą być odczytywane możliwie najściślej pod względem konieczności i proporcjonalności oraz stosowane tylko wtedy, gdy są niezbędne dla realizacji celu, do którego zostały wprowadzone. Prezes Zarządu M Sp. z o.o. w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902 - dalej w skrócie u.d.i.p.) przepisy ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu M Sp. z o.o. w K. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których - z niewielkimi modyfikacjami - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wskazane zasady znajdują odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, ale niebędących organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.). Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania na gruncie kontrolowanej sprawy przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z treścią powołanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 roku o sygn. akt I OSK 511/13). W ocenie Sądu brak jest podstaw do sformułowania stanowiska, że treść lub praktyka stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tak w wymiarze ogólnym, jak i w niniejszej sprawie, ma cechy nie dające się pogodzić z wymogami określonymi w przepisach art. 19 ust. 1-3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartym do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 roku (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), czy w przepisach art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Do uwzględnienia skargi nie mogła prowadzić argumentacja odwołującą się do formy prawnej realizacji zadań gminnych z zakresu polityki mieszkaniowej, czy struktury udziałowej M. Sp. z o.o. W tym zakresie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 maja 2022 roku o sygn. akt IV SAB/Po 54/22, prawomocnie przesądził, że M. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd stwierdził ponadto, że każda informacja dotycząca funkcjonowania podmiotu o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zakresie organizacyjnym jak i majątkowym jest sprawą o charakterze publicznym, a więc podlega udostępnieniu. Sąd prawomocnie przesądził, że nie można uznać, aby uchwały rady nadzorczej, w których ustalono wysokość wynagrodzeń, nagród i odpraw, były jedynie dokumentami wewnętrznymi. Natomiast protokół Rady Nadzorczej jednostki publicznej z którego może wynikać na jakiej podstawie doszło do podwyżki czynszu w roku 2021 dla najemców budynku M. w K. stanowi informację publiczną. Sąd nie zgodził ze stanowiskiem M. Sp. z o.o., że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej są "dokumentami wewnętrznymi" i nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenie, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby wykazano, iż ich treść nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Jeżeli natomiast protokoły odnoszą się do działania podmiotów publicznych, to stanowią informację publiczną. Sąd w powołanym wyroku wyjaśnił również, że dostęp do informacji zawartych w protokołach z posiedzeń rady nadzorczej może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jednakże w tej sytuacji odmowa udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (co nie miało miejsca) i podstawa tej odmowy musi być dokładnie wskazana w uzasadnieniu decyzji. W ten sposób Sąd potwierdził legalność stanowiska M. w K., które już w dniu 7 marca 2022 roku wyjaśniało skarżącemu, że jako Spółka jest podmiotem prawa handlowego i funkcjonuje na wolnym rynku, co powoduje, iż jest zmuszona przynajmniej w pewnym zakresie do chronienia wrażliwych danych przed działaniem konkurencji. Protokoły z posiedzeń rady nadzorczej Spółki odnoszą się do informacji charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez Spółkę, tj. planów, czy nawet dyskusji toczących się w trakcie posiedzeń organów Spółki, co może prowadzić do wykorzystania tych informacji przez podmioty konkurencyjne, które byłyby w ten sposób uprzywilejowane w stosunku do Spółki. W wykonaniu powołanego powyżej wyroku Spółka przekazała skarżącemu uchwałę nr [...] Rady Nadzorczej M Sp. z o.o. w K. z dnia 8 listopada 2021 roku, którą pozytywnie zaopiniowano wysokość stawek miesięcznych czynszu regulowanego dla zasobów mieszkaniowych M. Sp. z o.o. wybudowanych przy wykorzystaniu środków z krajowego Funduszu mieszkaniowego. Wysokość stawki czynszu za 1m˛ powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego została ustalona na poziomie [...] zł począwszy od dnia 1 kwietnia 2022 roku. Jednocześnie w formie decyzji M. Sp. z o.o. odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie protokołu rady nadzorczej w zawiązku z podwyżkami czynszów dla najemców budynków M. w 2021 roku. Argumentacja powołana w uzasadnieniu wydanej decyzji, a także argumentacja powołana w odpowiedzi na skargę, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości Sądu wykazuje, że treść protokołów (informacje w nich zawarte) z punktu widzenia prawa do informacji publicznej podlegają ograniczeniom w udostępnianiu, jako tajemnica przedsiębiorcy, o której stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nieskuteczna w Ocenie Sądu jest argumentacja skarżącego odwołująca się do mozliwej anonimizacji żądanych protokołów, czy "mglistego i zdawkowego" wyjaśnienia kwestii dotyczących podstaw i zakresu utajnienia konkretnych informacji zawartych w protokołach. M. Sp. z o.o., stosując się do powołanego powyżej wyroku, trafnie uznało, że protokołów z posiedzeń rady nadzorczej nie można taktować, jako dokumentów wewnętrznych Spółki i stanowią one potencjalną informację publiczną, na którą należy patrzeć przez pryzmat wyjątku dotyczącego tajemnicy Spółki. Skarżący nie precyzuje jakich poszukuje informacji o działalności Spółki, której jedynym wspólnikiem jest Gmina K.. Uwzględniając zatem ogólność zapytania oraz narzucony sposób udzielenia informacji (przekazanie protokołów) organ trafnie przyjmuje, że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej nie zwierają, żadnych ustaleń, konkluzji, czy też wiążących decyzji, bo te są wyrażane w formie uchwał. Protokoły zawierają (mogą zawierać) elementy dyskusji, opinie, stanowiska poszczególnych członków Rady Nadzorczej odnośnie podnoszonych spraw. Ujawnienie żądanych dokumentów sprowadzałoby się do ujawnienia procesu decyzyjnego prowadzącego do podjęcia uchwały o określonej treści. Wymiana poglądów, która następuje w trakcie posiedzenia Rady Nadzorczej, a która poprzedza głosowanie nad uchwałami, dotyczy informacji mających szczególna wartość dla Spółki Sąd podziela ocenę Spółki, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wykazane zostały niezbędne dwa elementy tajemnicy przedsiębiorcy warunkujące ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, czyli wola utajnienia informacji, a także wartość gospodarcza informacji, która wyraża się negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.