III OSK 5534/21

SENTENCJA Dnia 20 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1117/20 w sprawie ze skargi G.B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1117/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I); zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego G.B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1282, dalej w skrócie "u.p.s."), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru, w sytuacji, gdy ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, reguły działania komisji przeprowadzającej nabór oraz zakres i sposób upowszechnienia informacji o wynikach naboru (nierozstrzygnięciu naboru) odpowiadały prawu; 2) art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto uzasadnienia, w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało zamieszczone, a w/w przepis nie reguluje i nie precyzuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie; 3) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja o wynikach naboru (nierozstrzygnięciu naboru) nie zawiera uzasadnienia, w sytuacji, gdy organ zamieścił uzasadnienie, a w/w przepis nie reguluje i nie precyzuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie oraz jak ma być sporządzone. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. G.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie naboru na stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego prowadzone na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych posiada postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach otwartości, jawności i przejrzystości. Jednym z celów przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Konkurencyjność naboru ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (por. D. Chaba, Koncepcja osiągnięcia efektywnego naboru pracowników samorządowych jako intencja zmian ustawowych, PPP 2018, nr 7-8, s. 12-27). Zasada otwartości oznacza, że do konkursu mogą przystąpić wszyscy zainteresowani, z kolei zasada jawności określa obowiązek ogłaszania niektórych informacji z naboru, bądź też na traktowaniu ich jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym - uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3, s. 38-70). Natomiast zasada przejrzystości oznacza, że postępowanie jest prowadzone według jasnych reguł, pozwalających ocenić, na ile proces rekrutacji zapewnił zatrudnienie najlepszego kandydata. Postępowanie w sprawie rekrutacji jest prowadzone na podstawie przepisów określonych w rozdziale II u.p.s. Z postępowania sporządza się protokół, który zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.s. zawiera: 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Sporządzenie protokołu o wskazanej treści poprzedza opublikowanie, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.s., informacji o wynikach naboru. Informacja o wynikach naboru jest zamieszczona na tablicy ogłoszeń jednostki, w której przeprowadzana jest rekrutacja oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązania mają zapewnić przejrzystość postępowania w sprawie naboru, tak aby były wiadome przesłanki, jakimi kierowała się jednostka samorządu terytorialnego, zatrudniająca określoną osobę (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3686/21, CBOSA). Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że obowiązkowym elementem protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s.). W uzasadnieniu naboru wskazano tylko, że po przeprowadzonej rozmowie kwalifikacyjnej żaden z kandydatów nie spełnił oczekiwań komisji. G.B., zgodnie z zestawieniem zbiorczym, otrzymał łącznie 9 punktów, natomiast pozostali kandydaci otrzymali odpowiednio 13 i 8 punktów. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że skoro przepisy u.p.s. nie precyzują treści uzasadnienia, to ogólne stwierdzenie zawarte w protokole wypełnia dyspozycję art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. Tak sformułowane uzasadnienie nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ani z karty oceny kandydatów, czy z zestawienia zbiorczego, ani też z protokołu, nie wynika za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty. Zasadnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia o nieprzyznaniu punktów i niedokonania wyboru, wbrew regulacji określonej w art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. w protokole z przeprowadzonego wyboru, czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru. Nie można znaleźć odpowiedzi na pytanie, jakimi argumentami kierowano się podejmując zaskarżoną czynność, skoro Komisja nie przedstawiła w protokole uzasadnienia podjętego stanowiska, którego wynikiem było stwierdzenie, że żaden z kandydatów nie spełnił oczekiwań Komisji. Kończąca procedurę naboru czynność, polegająca na sporządzeniu przez Prezydenta Miasta informacji o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru, poza jednym zdaniem wskazującym, że na stanowisko nie wybrano kandydata, również nie zawiera – wymaganego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s. – uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia o nierozstrzygnięciu naboru uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierowano się podejmując takie stanowisko, co stoi w oczywistej sprzeczności także z zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 u.p.s. i zasadą transparentności działania instytucji publicznych. Wprawdzie trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że do postępowania konkursowego prowadzonego w trybie u.p.s. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3, to jednak nie oznacza to, że akty i działania administracji publicznej, które dotyczą uprawnień administracyjnych podmiotów administrowanych, nie wymagają uzasadnienia. Postępowanie konkursowe powinno toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu – wyłonienia najlepszego kandydata. Jednakże taki sposób postępowania nie może godzić w istotę zasad transparentności, obiektywizmu i konkurencyjności. Jednym z elementów urzeczywistniania owych zasad jest odpowiednie udokumentowanie przebiegu przeprowadzonej procedury, w tym przedstawienie uzasadnień podjętych aktów i działań. Uzasadnienie powinno informować o przeprowadzonych czynnościach, a przede wszystkim przekonywać o trafności podjętego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.