II SAB/Wa 765/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...]kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Gminy [...] do rozpoznania punktu 2 wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. umarza postępowanie sądowe w zakresie skargi na bezczynność w rozpoznaniu punktu 1 wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r., 5. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. S. (dalej: "Skarżąca") za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła w dniu [...] kwietnia 2020 r. do Rady Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: 1. Czy gmina przejęła na własność́ nieruchomość́ o nr ew. [...] we wsi W. pod poszerzenie drogi gminnej ul. [...], w jakiej dacie? Czy inwestycja ta została zrealizowana, w jakiej dacie? 2. W jakiej dacie i pod jakim numerem ewidencyjnym nieruchomość́ ta została wprowadzona do rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości i jaka jej wartość została wskazana? (wnoszę̨ o przesłanie skanu strony tej ewidencji); 3. Czy organ złożył wniosek do Sądu Rejonowego w W. o ujawnienie prawa swojej własności do ww. nieruchomości w księdze wieczystej, jeśli tak to w jakiej dacie? (wnoszę̨ o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza); 4. Czy doszło do ujawnienia w księdze wieczystej własności gminy ww. nieruchomości, jeżeli tak to w jakiej dacie? (wnoszę̨ o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] organ udzielił odpowiedzi, odnosząc się do postawionych pytań, a w szczególności w zakresie pkt. 1 i 2 wniosku organ odesłał skarżącego do treści swojej odpowiedzi z dnia [...] wrezsnia 2016 r. Odpowiedź została doręczona w dniu [...] kwietnia 2020 r. na adres poczty elektronicznej: [...] Ponadto, zarówno treść wniosku, jak również odpowiedzi na wniosek została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 1 listopada 2021 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm., dalej: "u.o.d.i.p.") i art. 61 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o: 1. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 niniejszej ustawy; 5. zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w wyznaczonym 14-dniowym terminie; 6. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Rady Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Podniosła, że organ nie odpowiedział na przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Rada Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Żądane w punktach 2,3 i 4 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. informacje stanowią informacje o sprawie publicznej. Rada Gminy posiada uprawnienia w zakresie gospodarki nieruchomościami na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wystąpiła o informacje o majątku publicznym, a więc o informacje o danych publicznych. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2,3 i 4 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna co do zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku. Organ nie udostępnił bowiem żądanej w tym punkcie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Pismo organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie stanowi udostępnienia informacji, o których mowa w punkcie 2 wniosku. W szczególności nie stanowi udzielenia informacji o dacie i numerze ewidencyjnym rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości odesłanie do pisma z dnia [...] września 2016 r. Nie sposób przy tym ustalić, jaka jest treść odpowiedzi, na którą powołuje się organ. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności Rady Gminy [...] w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ wystosował do wnioskodawczyni odpowiedź na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., a zatem w ustawowym terminie 14 dni. Organ nie pozostawił zatem wniosku bez odpowiedzi. Nadto z udzielonej odpowiedzi nie wynika, aby można było mówić o celowym pozbawieniu wnioskodawczyni dostępu do informacji publicznej. Skarga z dnia 1 listopada 2021 r. niezasadnie zarzuca zatem rażące naruszenie prawa. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie ma podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie wymaganych prawem czynności w zakresie punktu 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. Za niezasadną natomiast Sąd uznał skargę na bezczynność organu w zakresie punktu 3 i 4 wniosku. Trafnie organ udzielając odpowiedzi w tym zakresie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., powołał się na ustawę z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2204). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Stosownie zaś do art. 361 ust. 2 powołanej ustawy, akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz. Przepisy art. 361 ust. 2 i 4 u.k.w.h. stanowią przepisy innej ustawy określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W takiej zaś sytuacji przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania (v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 37/19). Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, dodatkowo wskazania wymaga, że w sprawie tej nie było podstaw do stwierdzenia braku interesu prawnego J. S. we wniesieniu skargi. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom (także formalnym), albowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na tym etapie, na jakim następuje udostępnienie informacji publicznej, a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. (v. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14). Jednakże, wówczas, gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p., zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a zatem zamierza wydać akt administracyjny, do którego stosuje się k.p.a., obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający to postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Nadto, organ nie przedstawił informacji, które poddawałyby w wątpliwość fakt złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. przez J. S. Skarżąca natomiast uprawdopodobniła fakt złożenia przedmiotowego wniosku, dołączając do skargi wydruk wiadomości nadanej w formie elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2020 r. zawierający treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi W. Z uwagi na to, że Skarżąca pismem z dnia 27 lutego 2022 r. cofnęła skargę w zakresie skargi na bezczynność w rozpatrzeniu punktu 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. Sąd w tym zakresie umorzył postępowanie sądowe, uznając, że cofnięcie skargi było skuteczne i dopuszczalne. Orzeczenie w tej części oparte zostało na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt. 4 wyroku). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 5 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.