II GSK 1031/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 784/19 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez zezwolenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 784/19, oddalił skargę J. K. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez koncesji. J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2019 t., znak: [...], ldz. [...] oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], ldz. [...]. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania skarżący kasacyjnie podniósł, iż niebezpieczeństwo zaistnienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (jako przesłanek uwzględnienia wniosku) w okolicznościach niniejszej sprawy jest rzeczywiste i już wystąpiło. W dniu 10 marca 2019 r. został wystawiony tytuł wykonawczy dotyczący należności pieniężnej określonej w decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie, w wysokości 40% ustalonej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez koncesji, tj. 2.998.502 zł na rzecz wierzyciela - Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (łączna kwota z odsetkami na dzień 10.10.2019 r. wynosi 3.380.449,42 zł). Tytuł ten skierowano do egzekucji administracyjnej oraz dokonano zajęcia rachunków bankowych i wkładu oszczędnościowego skarżącego. Następnie organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne, a na skutek przeprowadzonego już postępowania egzekucyjnego, od skarżącego wyegzekwowano łącznie kwotę w wysokości 1.983.903,11 zł. Kasator stwierdził, że ze strony drugiego wierzyciela - Gminy G. nadal istnieje realne ryzyko wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, bowiem pismem z dnia [...] września 2019 r. wierzyciel ten wezwał skarżącego do zapłaty kwoty 4.497.754,00 zł, wynikającej z decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] listopada 2018 r. W świetle powyższego skarżący podniósł, iż poniósł już niepowetowaną szkodę (wyegzekwowanie prawie 2.000.000,00 zł na rzecz jednego z wierzycieli). Zdaniem strony, obecnie istnieje bardzo realne ryzyko podjęcia dalszych, zdecydowanych działań przez wierzycieli, tj. odwieszenia egzekucji i egzekwowania przez jednego wierzyciela jeszcze przeszło 1.000.000,00 zł oraz przez drugiego wierzyciela blisko 5.000.000,00 zł. W konsekwencji działań wierzycieli, z uwagi na wysokość egzekwowanej należności oraz charakter działalności zarobkowej skarżącego, istniej ogromne ryzyko paraliżu prowadzonej przez skarżącego działalności i niepowetowanej szkody w majątku strony oraz jego firmy. Zdaniem strony wnoszącej o wstrzymanie, egzekucja kwot opłaty podwyższonej ustalonej decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. bezsprzecznie uczyni całkowicie niemożliwym prowadzenie działalności firmy zatrudniającej blisko 100 osób oraz licznych podwykonawców. Ryzyko wystąpienia ogromnych strat może doprowadzić do zakończenia działalności firmy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I GPS 1/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Z uwagi na to wniosek o wstrzymanie wykonania sformułowany w skardze kasacyjnej mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. W treści art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części /.../. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 p.p.s.a. i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazywał, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" NSA stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie domaga się wstrzymania wykonania zarówno zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2019 r., wydanych w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez koncesji, jak i wstrzymania wykonania samej tej decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., którą skarżącemu wymierzono opłatę podwyższoną z tytułu wydobycia kopaliny bez koncesji w kwocie 7.496.256 zł. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skarżącego dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., należy stwierdzić, że nie może ono zostać uwzględnione. Skarżący kasacyjnie żąda bowiem wstrzymania wykonania decyzji wymiarowej w zakresie opłaty podwyższonej, podczas, gdy przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Strona żąda zatem wstrzymania wykonania aktu, który nie został zaskarżony i przedmiotem badania przez wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jego zgodność z prawem. Wskazać w tym miejscu również należy, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw, zatem aktu wydanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie nie można było uznać za akt wydany w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii wstrzymania wykonania postanowień Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz z dnia [...] maja 2019 r., wydanych w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzić należy, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Niewątpliwie akty administracyjne odmowne nie korzystają z przymiotu wykonalności (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09, baza Lex), podobnie jak postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest orzeczeniem o charakterze procesowym, nie nadaje się więc do wykonania i nie wymaga wykonania, nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GZ 149/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, instytucja wstrzymania wykonania, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Zaskarżone orzeczenie nie stwierdza ani nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), jak te (pieniężne) określone w decyzji wymiarowej. Nie kreuje ono ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które nie istniałyby przed jej wydaniem. Postanowienie to stwierdza jedynie, że w mocy pozostaje postanowienie organu, którym odmawia się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Z uwagi na powyższe, postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, należało zakwalifikować jako akt nie nadający się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Pogląd w tym zakresie w rozpoznawanej sprawie wyraził zresztą już Naczelny Sąd Administracyjny w treści postanowienia z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GZ 327/219. Z przyczyn powyższych, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.