I SAB/Wa 173/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. do rozpoznania wniosku W. D. z dnia 26 listopada 2020 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 15 marca 2022 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie postępowania w sprawie z jego wniosku z 16 listopada 2020 r. o wydanie zaświadczenia o potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 16 listopada 2020 r. W. D. powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1495) zwrócił się do Agencji Mienia Wojskowego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie pozostającego w jego użytkowaniu wieczystym gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], zabudowanej garażem (nr [...]), ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], w prawo własności. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zasobie Agencji Minia Wojskowego. W odpowiedzi na ów wniosek Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, pismem z 2 grudnia 2020 r. wyjaśnił wnioskodawcy, że grunt pod przedmiotowym garażem oraz udział w drodze dojazdowej nie podlegają przepisom ww. ustawy. W związku z czym wniosek o wydanie zaświadczenia jest bezzasadny. Na odpowiedź tę (traktowana jako postanowienie) W. D. wniósł zażalenie, którego niedopuszczalność stwierdził Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 28 lutego 2022 r. nr 108/2022. W motywach postanowienia organ wojewódzki zauważał, że pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego nie stanowi postanowienia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Zwracał jednakowoż uwagę, że w przypadku gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Ponieważ zaświadczenie, jak również postanowienie o odmowie jego wydania, nie zostały wydane W. D. wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: zobowiązania organu do wydania postanowienia lub zaświadczenia w terminie jednego miesiąca od doręczenia akt; stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Agencję miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia jej z tego tytułu grzywny; przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wymiarze połowy kwoty, o której w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a". oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie przepisów art. art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz 36 § 1 k.p.a. Zwracał przy tym uwagę, że nie zawiadomiono go o realnych przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy i prawie do wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na niezasadność zarzutów podnosząc, że ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia będzie możliwe dopiero po zakończeniu postepowania odwoławczego, tj. uzyskania przez postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 28 lutego 2022 r. (doręczone Agencji Mienia Wojskowego 3 marca 2022 r.) klauzuli prawomocności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna w zakresie zarzutu opieszałości organu, zakwalifikowanej przez Sąd jako bezczynność, przy rozpoznawaniu wniosku z 16 listopada 2020 r. o wydanie zaświadczenia o potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zbudowanej garażem, w prawo własności, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ze względu na przedmiot sprawy, w której załatwieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego pozostaje w zwłoce, tj. wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości, tudzież wydania w tym przedmiocie postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., niezbędne jest odniesienie się do ustanowionych w ustawie przekształceniowej terminów, w jakich sprawa zainicjowana takim wnioskiem wina być załatwiona. Te bowiem stanowią lex specialis w stosunku do unormowań dotyczących terminu rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenie ustanowionych w kodeksie postępowania administracyjnego, aczkolwiek – co należy podkreślić nie zwalniają organu od respektowania wyrażonej w art. 217 ust. 3 in principio k.p.a., a także w art. 12 § 1 k.p.a. zasady działania bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenia na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od otrzymania wniosku. Analogiczny termin należy zatem przyjąć jako graniczny do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego winna być co do zasady załatwiona najpóźniej do 16 marca 2021 r. Tymczasem do dnia wyrokowania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego, będąc właściwym w sprawie - z uwagi na wykonywania w imieniu Skarbu Państwa prawa własności w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w W. - nie wydał skarżącemu zaświadczenia o żądanej w podaniu z 16 listopada 2020 r. treści, ani nie podjął w tym przedmiocie aktu o charakterze jurysdykcyjnym (postanowienia) negatywnie rozpoznającego podanie. Oznacza to, że od przeszło roku pozostaje w stanie bezczynności. Wprawdzie w otwartym dla dokonania wyżej wymienionych czynności terminie poinformował stronę o ocenie zasadności zgłoszonego żądania (pismem z 2 grudnia 2020 r.), jednakże uczynił to w sposób niegwarantujący jej możliwości merytorycznej kontroli poprawności zajętego stanowiska. Taki sposób załatwienia podanie strony nie uwalnia go zatem od zarzutu opieszałości. Zważywszy jednak na fakt, że zaistniała w sprawie zwłoka wynikała z błędnej oceny organu, iż wystarczającym dla rozpoznania podania strony było wystosowane do niej wspomnianego pisma informacyjnego, brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniać ją jako mającą miejsce z rażącym prawa. Z takim bowiem charakterem bezczynności mielibyśmy do czynienie wówczas, gdyby zasadniczym czynnikiem ją wywołującym była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Takiej "złej woli" w tym przypadku zaś upatrywać nie sposób. Z tych przyczyn Sąd nie dostrzega także potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w celu przymuszenia go do wydania aktu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego wniosku, poprzez nałożenie nań przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcją w postaci grzywny, czy przyznania na rzecz skarżącego przewidzianej tym przepisem sumy pieniężnej. Te bowiem dodatkowe środki prawne winny być stosowany wówczas, gdy oceniając całokształt działań organu (jego zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania zajęcia stanowiska w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka natomiast sytuacja w tym przypadku nie zachodzi. Z odpowiedzi na skargę wynika wszak, że zasadniczą przyczyną utrzymywanie stanu zwłoki jest oczekiwanie na zwrot akt z organu wojewódzkiego, do którego przekazane zostały z zażaleniem wniesionym na pismo z 2 grudnia 2020 r. Z tego też względu skarga w zakresie obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej podlegała oddaleniu. Ubocznie jedynie w tym miejscu zwrócić należy uwagę Dyrektorowi Regionalnemu Agencji Mienia Wojskowego, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji jest Prezes Agencji Mienia Wojskowego a nie Wojewoda, co wynika wprost z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2061). Ustalając termin w jakim organ będzie zobligowany do wydania aktu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania, Sąd wziął pod uwagę, że jego podjęcie nie jest uwarunkowane uprzednim prowadzeniem skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, czy czasochłonnego gromadzenie materiału dowodowego. Z tego względu ocenił, że wystarczającym do zakończenia postępowania jest termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.