II GSK 425/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1581/07 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1581/07 oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: N. O. P. S.A. w W. zwana dalej "skarżącą" pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rej. ul. G. w W., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na okres od [...] marca 2007 r. do [...] września 2008 r. Do wniosku skarżąca dołączyła podkład geodezyjny oraz zdjęcie reklamy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta m. W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwanej "u.d.p." oraz na podstawie art. 104 k.p.a., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) przy ul. P. w rej. ul. G., w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W myśl powołanego wyżej przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji, powołując się na art. 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie następujące dowody: • Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską; • Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005; • wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie, opracowane przez B. S. A.; • opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; • pismo Ministra Transportu do Prezydenta m. W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r. zawierające negatywne stanowisko Ministra, co do rozszerzenia możliwości udostępniania gruntów w pasie drogowym m.in. pod reklamy; • pismo Komendy S. Policji Wydziału Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie m. W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; • statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego m. W. w latach 2004, 2005, 2006; • szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy załączony do wniosku strony. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. (w 2006 r. zdarzyło się ich 1.694, w których zginęło 109 osób, a 2.076 zostało rannych). Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, bowiem powodują one dekoncentrację kierowców w następstwie tzw. fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Z kolei badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do osób kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym m. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 720 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 970 pojazdów na godzinę. Ponadto Komenda S. Policji zaproponowała na ul. P. zmianę stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości do 70 km/h. Organ zwrócił uwagę, iż stosownie do opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 10 m i została umieszczona w odległości 27,0 m od znaku drogowego D-1 i 54,0 m od skrzyżowania. Natomiast, jak wynika z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych i 60,0 m od skrzyżowania. Mając powyższe ustalenia na uwadze, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, wprowadzony przez ustawodawcę, zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 39 ust. 1 u.d.p stwierdził, iż lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie prowadzi, zaś uznania wniosku skarżącej za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak podnosi w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu. Poprzednio organ uznawał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., i wydawał zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Pomimo braku jakiejkolwiek zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa, obecnie organ odmówił zezwolenia. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych, ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, to w ocenie skarżącej naruszył jej interes, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1581/07 oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji w art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zdaniem Sądu I instancji z powołanego przepisu wynika, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, gdy chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W tym stanie rzeczy, skoro strona nie powołała żadnych okoliczności uzasadniających wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, organ zasadnie odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Skargą kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi: • na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p. oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że omawiany nośnik reklamowy skarżącej spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; • na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Natomiast w podsumowaniu skarżąca spółka podniosła, że Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 38 ust. 1 u.d.p., który wprost mówi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p). Ustawa nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez "obiekt budowlany" rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 u.d.p.). Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p). Decyzja z art. 40 ust. 1 u.d.p. jest przykładem tzw. decyzji lokalizacyjnej. Ponadto przepis ten, nie określając bliżej przesłanek zajęcia pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby, uprawniający zarządcę drogi dla wydania decyzji (zezwolenia) w tym przedmiocie, ma zasadniczo charakter przepisu kompetencyjnego dla tego zarządcy. Natomiast przesłanki materialno-prawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. W omawianej sprawie mankamentem decyzji zarządcy drogi, odmawiającej spółce wydania wnioskowanego zezwolenia, było ograniczenie się do przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., z pominięciem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten mankament decyzji nie miał w sprawie istotnego znaczenia, a to z uwagi na istnienie po stronie zarządcy drogi wspomnianej kompetencji. Wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Natomiast przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalający na zajęcia pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", używa w tej mierze pojęcia "nieokreślonego". Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 u.d.p. pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż wniosek skarżącej o wydanie wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlegał regulacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Jak już wskazano, z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, mają charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a to w następstwie niedopatrzenia się naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego w ustaleniu, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Skarga kasacyjna ograniczyła się do wskazania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś postępowanie przed sądem administracyjnym. Zatem, w skardze kasacyjnej nieskutecznie został podniesiony, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynika sprawy, gdyż Sąd I instancji, nie stosując wprost wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., nie mógł tych przepisów naruszyć. W następstwie nieuzasadnionego lub nieskutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, ustalenie organów, w świetle których umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego zezwolenia, a co podzielił Sąd I instancji, jest miarodajne na etapie rozpoznawania sprawy w trybie skargi kasacyjnej. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. nie podlega uwzględnieniu. Można dodać, że w sprawie, jak to zostało wyżej wskazane, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. Warszawy, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Tak więc, podzielona przez Sąd I instancji ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się na błędnej wykładni, poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p. oraz zastosowanie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., które zdaniem skarżącego nie dotyczą stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, do czego w swej istocie zmierza skarżąca, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Zatem, co do zasady, reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Przepis ten stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym i to na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pk 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentuje utrwalone już orzecznictwo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05; ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.