II OSK 1381/09

SENTENCJA II OSK 1381 / 09 POSTANOWIENIE Dnia 22 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Sz 121/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdwinie w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1381 / 09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnie w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż A. F. pismem z dnia 17 marca 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę dotyczącą pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 maja 2008r. odrzucił skargę A. F. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 18 marca 2009 r. uchylił postanowienie Sądu I instancji z dnia 30 maja 2008 r., wskazując, iż A. F. skierował do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie pismo z dnia 16 stycznia 2008 r., stanowiące zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdwinie. Zatem w ocenie A. F. skarga dotyczy bezczynności tego ostatniego organu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. odrzucił skargę A. F. wskazując, iż z treści skargi A. F., jak również pism uzupełniających wynika, że dotyczy ona niepodjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdwinie w celu dokonania rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] w miejscowości R. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie o sygn. SA/Sz 1618/03 toczyło się postępowanie, w którym Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdwinie z dnia [...] maja 2003 r., którą to decyzją organ nakazał U. i T. M. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi gminnej - dz. nr [...] w miejscowości R. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. oddalił skargę U. i T. M. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2003 r. Ponieważ sprawa jest prawomocnie zakończona, zatem wbrew twierdzeniom skarżącego w momencie wniesienia skargi z dnia 17 marca 2009 r. na bezczynność organu nie zachodziła możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki spornego ogrodzenia na działce nr [...] w R., skoro już w 2003 r. zakończyło się postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które stało się prawomocne z chwilą uprawomocnienia się wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, nakazującą rozbiórkę ogrodzenia na granicy działek to nie można było wywodzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdwinie miał obowiązek wydania stosownego aktu lub dokonania czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, gdyż takowe wyrokiem oddalającym skargę zostało prawomocnie zakończone. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę A. F. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. F., zaskarżając je w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdwinie, mimo poinformowania go o zastrzeżeniach dotyczących usytuowania ogrodzenia wybudowanego przez Państwa M. na działce gruntu [...] w miejscowości R. na drodze publicznej w sposób zagrażający bezpieczeństwu, nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania stosownych nakazów zgodnie z dyspozycją art. 66 Prawa budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu w ogóle pominął w skarżonym orzeczeniu tą kwestię; 2) art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a także podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w niniejszym postępowaniu działania organu nie dążyły do ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, związanego z posadowieniem płotu przez Państwa M. w sposób niezapewniający, zdaniem skarżącego, bezpieczeństwa, co podnosił w swojej skardze, 3) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz w związku z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 149 p.p.s.a i nie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania czynności wynikających z dyspozycji art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, 4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. odrzucenie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wyniku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, iż skarga wniesiona przez A. F. jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa dotycząca rozbiórki płotu została zakończona decyzją wydaną w 2003 r., utrzymaną w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., co skutkuje, zdaniem Sądu tym, że sprawa nie może być przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd a także przedmiotem wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnie aktu lub dokonania czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego. Sąd w rozstrzygnięciu zupełnie pominął jednak okoliczność, że skarżący A. F. nie kwestionował faktu rozebrania ogrodzenia przez Państwa M. na podstawie decyzji wydanej w 2003 r., lecz kwestionował fakt ponownego posadowienia ogrodzenia na drodze publicznej w sposób zagrażający bezpieczeństwu. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu celem rozpoznania skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu według przepisów, jednocześnie oświadczając, iż koszty te nie zostały przez skarżącego pokryte ani w całości, ani w części. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, we wniesionej przez A. F. skardze do Sądu pierwszej instancji wyraźnie wskazał on, że nie negował faktu rozebrania ww. ogrodzenia i wydania przez Starostę zgody na budowę nowego ogrodzenia. Jednak zarówno ze skargi jak i pisma skierowanego do Sądu jasno wynika, że skarżący kwestionuje sposób posadowienia tego nowego ogrodzenia zarzucając, że nie zapewnia ono widoczności, jaka istniała 12 lat temu oraz że jest ono usytuowane na drodze gminnej i w ten sposób zagraża bezpieczeństwu ruchu. Podobne zarzuty wynikają także z całej korespondencji, jaką skarżący kierował do organów nadzoru budowlanego, która to korespondencja znajduje się w aktach sprawy. Ponadto skarżący wskazał, iż zawiadomienie organów nadzoru budowlanego o usytuowaniu płotu w sposób nie zapewniający bezpieczeństwa powinno być podstawą dokonania przez te organy określonych czynności i wydania odpowiedniej decyzji, a czemu w niniejszej sprawie organy administracyjne uchybiły, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja rozbiórkowa została wykonana, pomijając zupełnie kwestię ponownej budowy płotu. Okoliczność tą pominął również Sąd pierwszej instancji. Skarżący wskazał również, iż Starosta, wydając zgodę na budowę ogrodzenia powinien nakazać sporządzenie projektu na budowę nowego ogrodzenia z jego przebiegiem od strony drogi publicznej, co zalecono w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. Dodatkowo podał, iż pismem z dnia 16 grudnia 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2003 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i określiła, że do czasu wydania wyroku przez Sąd Administracyjny rozbiórka nie może być egzekwowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poza nieważnością, tylko w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 p.p.s.a. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności, czy też bezczynności organu, o ile nastąpiło wszczęcie postępowania. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić trzeba, iż zarzuty przytoczone we wniesionej kasacji są chybione. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnie, który w ocenie skarżącego nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2005 r. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, nakazująca U. i T. M. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi gminnej działki nr [...] w miejscowości R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie zawarł żadnych wskazań dla organu, co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania, a jedynie potwierdził prawidłowość decyzji organów obu instancji zapadłych w sprawie. Stąd też nie można było organowi administracyjnemu skuteczne zarzucić pozostawania w bezczynności w związku z wydanym wyrokiem Sądu z dnia 2 lutego 2005 r. Mając powyższe na uwadze nie można było skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118- zwanej dalej Prawem budowlanym), oraz zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Jak wynika bowiem z lektury akt sprawy skarżący we wniesionej do Sądu pierwszej instancji skardze zarzucił organowi, iż nie respektuje on wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, "który to wyrok nakazywał przywrócenie dobrej widoczności jaka istniała 12 lat temu wstecz czyli przywrócenie stanu poprzedniego". Podobny zarzut został również wskazany w piśmie z dnia 16 stycznia 2008 r. będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W piśmie tym prócz kwestii, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "do chwili obecnej nie dostosował się do zaleceń Sądu", wskazał on również m.in., iż nowe ogrodzenie w dalszym ciągu ogranicza widoczność przy wjeździe na drogę gminną i przy wyjeździe. Kwestia ta jednak wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, podobnie jak fakt wybudowania nowego ogrodzenia, nie może być rozpatrywana w sprawie w ramach skargi na bezczynność organu dotyczącej prawidłowości wykonaniu wyroku. W odniesieniu do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej- naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, zarzut ten należało uznać za chybiony. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Słusznie, bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku wydawania stosownego aktu lub dokonania czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, gdyż takowe zostało prawomocnie zakończone. Wbrew też opinii skarżącego nie było rzeczą Sądu, w ramach skargi na bezczynność organu, dokonanie oceny prawidłowości posadowienia nowego ogrodzenia. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonywaną pomoc prawną, a należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.