I OSK 1826/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3028/21 o odrzuceniu skargi M. L. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 września 2021 r. nr D[...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 17 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3028/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. L. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 30 września 2021 r., nr D[...] RR, w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. L., zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości. Zarzucił mu na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie czyni zadość wymogom ustawowym, tj. uniemożliwia odkodowanie procesu myślowego, jaki towarzyszył WSA w Warszawie przy wydaniu postanowienia WSA w Warszawie w wyniku zawarcia w treści uzasadnienia tylko lakonicznego stwierdzenia, że pismo z 30 września 2021 r. zdaniem Sądu nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa treść uzasadnienia powinna stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również spełnić zadość funkcji przekonywania, a jego treść pozwolić na kontrolę przez strony oraz Sąd II instancji, czy Sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego doszło do bezzasadnego przyjęcia, iż decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie jest decyzją administracyjną, co skutkowało odrzuceniem skargi M. L. z 8 listopada 2021 r. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, podczas gdy decyzja Ministra Rozwoju i Technologii jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ posiada wszystkie wymagana elementy niezbędne do zakwalifikowania jako decyzja administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem WSA w Warszawie powinien rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 8 listopada 2021 r. i orzec co do meritum skargi z 8 listopada 2021 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo z 30 września 2021 r. nie stanowi decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., Skarżący Kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 3. art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego doszło do uznanie, że pismo z 30 września 2021 r. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zaskarżone pismo z 30 września 2021 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy brak jest podstaw w przepisach k.p.a., a w szczególności podstawy tego rodzaju czynności nie daje art. 9 k.p.a., do poinformowania o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego, co potwierdza, iż pismo z 30 września 2021 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) (dalej: "Ustawa zmieniająca k.p.a.") z uwagi na swój publicznoprawny charakter, skierowanie do indywidualnego podmiotu oraz związek pomiędzy przepisami prawa, a uprawnieniem Skarżącego Kasacyjnie do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., co podlega kontroli sądowo administracyjnej, a zatem WSA w Warszawie powinien przeprowadzić kontrolę działalności Ministra Rozwoju i Technologii, tj. rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 8 listopada 2021 r. i orzec co do meritum skargi. W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie, art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego Postanowienia WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 2. zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarżącego Kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem; 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym; 4. W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a sprowadzające się do konieczności przesądzenia: "czy dla zastosowania art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej k.p.a. przewidującego, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, wymagane jest wydanie przez organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie decyzji administracyjnej stwierdzającej owo umorzenie, tj. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (względnie art. 104 § 1 k.p.a.)" na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wniósł o odroczenie rozpoznana niniejszej sprawy oraz o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów wszystkie one dotyczą tego, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z 30 września 2021 r., którym Minister Rozwoju, Pracy i Technologii poinformował skarżącego kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji, czy skarga wywiedziona przez M.L. podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w postanowieniu zaskarżonym skargą kasacyjną. Skarżący kasacyjnie uważa, że powyżej wskazane pismo jest decyzją. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna, to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech nie posiada zaskarżone do Sądu pismo. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W orzecznictwie wypowiedziano w przeszłości pogląd, że w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. np. wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991, nr 7–8, poz. 171). Pogląd ten został sformułowany w okresie, gdy kontroli sądów administracyjnych były poddane wyłącznie decyzje administracyjne. Poddanie kontroli sądów administracyjnych także innych prawnych form działania administracji spowodowało stopniowe zarzucenie tego poglądu. Współcześnie przyjmuje się, że koniecznym warunkiem dopuszczalności uznania za decyzję pisma pochodzącego od organu jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju. Powstaje zatem pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie organ posiadał kompetencję do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Warunkiem dopuszczalności domniemania istnienia kompetencji organu do wydania decyzji administracyjnej jest stwierdzenie, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji (wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 1513/16). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nie ma podstaw do twierdzenia, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. daje podstawy do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy zawartej w tym przepisie w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Jakkolwiek jest głoszony pogląd, że umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to pogląd ten jest nieaktualny w odniesieniu do postępowań umarzanych w sytuacjach, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Skoro bowiem przepis ten stanowi o umorzeniu postępowań w określonej w tym przepisie sytuacji, to skutek ten powstaje z mocy ustawy, a nie z mocy decyzji organu. Nie można w tego rodzaju sytuacji wywodzić kompetencji organu do wydania decyzji, nawet mającej charakter deklaratoryjny, nie ma bowiem uprawnień lub obowiązków, które mogłyby być przedmiotem rozstrzygnięcia organu konkretyzującego normę zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Nie jest dopuszczalne wydanie nie tylko decyzji konstytutywnej, ale również i deklaratoryjnej, bowiem omawiany przepis nie daje organom administracji kompetencji do autorytatywnego potwierdzania skutku w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa. Dlatego za niesłuszne należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów, bowiem zarzuty te opierają się na założeniu, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku M. L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 31 sierpnia 1959 r., nr M[...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 11 listopada 1958 r., nr E[...]. Postępowanie to zostało bowiem zamknięte z mocy ustawy. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie ... uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej : "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów [...] I.H.". Całość pisma wskazuje na jego informacyjny, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Zatem wystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej k.p.a. Skarżący uważając, że postępowanie nie zostało umorzone, ale nadal toczy się, zawsze może rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na bezczynność będzie w pierwszej kolejności ocena, czy postępowanie nadal się toczyło w dacie wniesienia ponaglenia na bezczynność, bowiem od tego zależy dopuszczalność skargi. W ten sposób strona postępowania może doprowadzić do zweryfikowania stanowiska organu co do umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Nie ma również powodów do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest obarczone deficytami wskazywanymi w skardze kasacyjnej. Wprawdzie jest ono lakoniczne, ale w jednoznaczny sposób przedstawia motywy podjęcia zaskarżonego postanowienia i można zrekonstruować sposób rozumowania Sądu I instancji. Nawet gdyby uznać, że jest ono obarczone wadami wskazanymi w skardze kasacyjnej, to nie stanowiłoby to przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych wszystkich powodów za bezzasadne i bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjnego, z uwagi na brak rozbieżności w interpretacji przepisów ustawy k.p.a. nie znalazł uzasadnionych przesłanek do nadania dalszego biegu wnioskowi skarżącego kasacyjnie o skierowanie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.