I OSK 2040/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. S., A. E. i M. H. o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej M. S., A. E. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2144/20 w sprawie ze skargi M. S., A. E. i M. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt SK 64/21. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2021 r., I SA/Wa 2144/20, oddalił skargę M. S., A. E. i M. H. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.; dalej: ustawa) winien być rozumiany jako przyznający prawo do uzyskania rekompensaty osobom, które w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową były zmuszone do opuszczenia terenów byłej Rzeczypospolitej Polskiej, a opuszczając je uczyniły to poza przewidzianą procedurą ewakuacyjną i w ten sposób przemieściły się w celu zamieszkania na terytorium państwa polskiego w granicach ostatecznie utrwalonych na podstawie umowy granicznej z 15 lutego 1951 r. Sąd I instancji stwierdził, że skoro poprzedniczka prawna skarżących, nie repatriowała się na obecne terytorium państwa polskiego, a przez to nie spełniała jednej z podstawowych przesłanek warunkujących uzyskania prawa do rekompensaty za pozostawione nieruchomości, prawa tego nie mogli uzyskać również jej spadkobiercy. Ich prawo bowiem jest pochodną prawa właściciela pozostawionego mienia. Taki stan rzeczy powoduje jednocześnie, że zbędne staje się analizowanie w sprawie spełnienia pozostałych przesłanek ujętych w art. 2 ustawy, tj. badania, czy opuszczająca Kresy była właścicielem nieruchomości, za które dochodzona jest rekompensata, czy zamieszkiwała na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w jakich okolicznościach je opuściła, a także czy posiadała obywatelstwo polskie. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej złożonej w dniu 12 kwietnia 2021 r. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., I OSK 3077/19, w której wniesiono o stwierdzenie, że art. 2 ust. 1 [powinno być "pkt 1"] w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uzależniają prawo do rekompensaty właściciela pozostawionych nieruchomości, mających na byłych terenach RP miejsce zamieszkania, od przesiedlenia się (repatriacji) w obecne granice Polski z przyczyn wskazanych w art. 1 ustawy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie Sądowi I instancji zarzucili m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 190 Konstytucji RP przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką prawa do rekompensaty jest przybycie (przesiedlenie się) właścicielki nieruchomości na obecne tereny Polski, gdy tymczasem ustawa nie stawia takiego wymogu, co wyraźnie potwierdzają: treść ustawy, okoliczności jej uchwalenia, treść wyroku i uzasadnienia wyroku TK SK 11/12, co narusza również Konstytucję RP wskazującą, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne, kierunek nowelizacji art. 2 ustawy oraz dotychczasowe orzecznictwo, w tym wypracowane pod rządami poprzednich przepisów zabużańskich, a w konsekwencji bezprawną odmowę potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty za przedmiotowe nieruchomości, pomimo spełnienia wszelkich przesłanek do potwierdzenia tego prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt. 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy przez bezzasadną odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty, z uwagi na wskazanie konieczności repatriacji właścicielki na obecne tereny Rzeczypospolitej Polskiej i pozostania na tych terenach, w sytuacji gdy ustawa nie zawiera takiego wymogu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 [powinno być "pkt 1"] w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, art. 87, art. 10 w zw. z art. 95 ust. 1 Konstytucji RP oraz podstawowe zasady wyrażone w k.p.a. oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji, gdyż organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły podstawowe zasady ustrojowe RP, w szczególności zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, zaufania obywatela do państwa, zasadę swobodnej oceny dowodów, zasadę państwa prawnego realizującego pryncypia sprawiedliwości społecznej, zasadę działania na podstawie i w granicach praw, zapewnienie praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia oraz zakaz ograniczania obywatelowi praw skutkujących na gruncie tej sprawy brakiem przyznania rekompensaty za majątek pozostawiony na Kresach przez spadkodawczynię skarżących, co jest szczególnie rażące w świetle fundamentalnych dla kwestii rekompensat orzeczeń tj.: orzeczenia TK z 8 listopada 1989 r. K 7/89, OTK 1989 Nr 1 poz.8, orzeczenia SN z 10 października 2003 r., II C 36/02, treści wyroku Wielkiej Izby ETPC w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniewski przeciwko Polsce. Powyższe przepisy kreują niekonstytucyjne ograniczenie prawa majątkowego (prawa do rekompensaty za utracone nieruchomości), które nie jest ani konieczne w demokratycznym państwie prawnym, ani nie służy realizacji żadnych istotnych wartości, natomiast narusza zasadę równej ochrony własności i innych praw majątkowych w związku z zasadą równości (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) a jednocześnie ograniczenie to pozostaje w związku z naruszeniem: zasady demokratycznego państwa polskiego w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zaufania do państwa i stanowiącego przezeń prawa (art.64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji), zasady demokratycznego państwa prawnego w aspekcie zasady poprawnej legislacji (dostatecznej określoności i stabilności unormowań dotyczących praw jednostki) w związku z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (art. 64 ust. 1 i 2 i zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasady demokratycznego państwa prawnego w aspekcie zasady ochrony praw nabytych jako składowej zasady zaufania do państwa i stanowiącego przezeń prawa (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma przepisów szczególnych regulujących zawieszenie postępowania kasacyjnego, jednakże na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny może zatem zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na inne toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli wynik tego postępowania będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w toczącym się postępowaniu. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., II FZ 278/11). Wskazana we wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania skarga konstytucyjna w sprawie zgodności: art. 7 ust. 1 ustawy z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, zarejestrowana została pod sygn. akt SK 64/21 i wniesiona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 8 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1918/19, a nie jak podaje autor skargi kasacyjnej – w sprawie I OSK 3077/19 (zob. uzasadnienie postanowienia TK z 28 października 2021 r., sygn. akt Ts 45/21, publ.: OTK ZU B/2021, poz. 158). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie celowe jest zawieszenie postępowania kasacyjnego ze względu na zagadnienie prawne tyczące się zgodności z Konstytucją RP przepisu stanowiącego podstawę prawną wyrokowania, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2021 r., sygn. akt Ts 45/21, nadano dalszy bieg skardze konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna kwestionuje zgodność art. 1 w zw. z art. 2 ustawy w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę "przemieszczenia" lub "zamieszkania" właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach z: – art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady równości wobec prawa w drodze wprowadzenia regulacji, która różnicuje konstytucyjnie chronione prawa obywateli polskich jedynie ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionych, co stanowi arbitralną przeszkodę w realizacji prawa do rekompensaty i uniemożliwia części Zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na okoliczność osiedlenia się po wojnie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy w związku z "wypędzeniem z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w głąb ZSRR oraz z uwagi na funkcjonujący wówczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ustrój komunistyczny", osiedlenie się następców właściciela nieruchomości na powojennym terytorium było praktycznie niemożliwe oraz zagrażało ich życiu i zdrowiu, co w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionej nierówności podmiotów wobec prawa przy spełnieniu pozostałych przesłanek opisanych w stawie; – art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze jego nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych wolności i praw; – art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej), zasady pewności co do prawa oraz zasady rzetelnej legislacji, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego w sytuacji takiego sformułowania zaskarżonych przepisów, które statuuje przesłanki realizacji prawa do rekompensaty w sposób niejasny i nieprecyzyjny; – art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż doprowadził do naruszenia zasady legalizmu i oparcia decyzji nie na źródłach powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, czego konsekwencją jest naruszenie prawa majątkowego w sytuacji, gdy pozaustawowa przesłanka "przesiedlenia się" na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub "zamieszkania" na obecnym terytorium właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, wyinterpretowana jest z odesłania zawartego w art. 1 ust 1 tej ustawy do tzw. układów republikańskich zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, które są pozbawione mocy prawnej i nie mogą stanowić podstawy dla przyznania lub odmowy przyznania prawa do rekompensaty, podczas gdy organy administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu działać muszą na podstawie i w granicach przepisów prawa, a źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są wyłącznie ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, co w konsekwencji uniemożliwia realizację prawa majątkowego w postaci prawa do rekompensaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej zależeć będzie od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro przyjęta do rozpoznania skarga konstytucyjna rozstrzygnie wątpliwości co do zgodności art. 1 w zw. z art. 2 ustawy w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę "przemieszczenia" lub "zamieszkania" właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach" z: art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.