II SA/Rz 800/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4115.349.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 marca 2022 r. nr GOPS.R.524.59.2021.AO. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4115.349.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania K.C. (dalej: "Wnioskodawczyni"/"Skarżąca"), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 3 marca 2022 r. nr GOPS.R.524.59.2021.AO, w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżąca wnioskiem z dnia 13 października 2021 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wójt, decyzją z dnia 3 marca 2022 r. (poprzednio z dnia 26 listopada 2021 r.), odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowę uzasadnił tym, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w tym przepisie oraz, że nie istnieje związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją z zatrudnieniem lub niepodjęciem zatrudnienia a koniecznością sprawowanej opieki. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego 21 października 2014 r. K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium odwołania nie uwzględniło, jednakże nie podzieliło stanowiska Wójta w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 i jego skutki, które bezpodstawnie nie zostały przez Wójta uwzględnione. Pomimo to, za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji przemawiały okoliczności ustalone w trakcie postępowania. Z ustaleń tych wynika, że w sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodjęciem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a koniecznością sprawowania opieki. Zakres sprawowanej opieki nie wyklucza bowiem podjęcia przez Skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Sprawowana opieka nie jest stała lub długoterminowa. Matka nie jest osobą leżącą, samodzielnie się porusza, samodzielnie przyjmuje posiłki i leki. Poza Wnioskodawczynią, osoba wymagająca opieki ma jeszcze dziewięcioro dorosłych dzieci. Pod tym samym adresem zamieszkuje trzech jej synów: dwóch jest kawalerami, bez zobowiązań, zajmują się gospodarstwem rolnym, prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe i podają, że nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Natomiast trzeci syn mieszka z żoną i dziewięciorgiem dzieci; żona pobiera świadczenie pielęgnacyjne na syna, a on jest bezrobotny, schorowany. Z analizy wywiadów środowiskowych wynika, że synowie i córki zamieszkujący w tej samej miejscowości nie są osobami pracującymi, nie posiadają znacznego stopnia niepełnosprawności i nie mają powodu, aby wspólnie nie mogli sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. Co do zakresu wykonywanych przez Skarżącą czynności szczegółowo opisanych w decyzji, to sprowadzają się one do prowadzenia gospodarstwa domowego. Czynności takie należą do typowych czynności dnia codziennego, które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo. Natomiast wskazywane czynności stricte opiekuńcze nad matką nie stanowią czynności, które uniemożliwiają podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu. Nie są to także czynności o bardzo czasochłonnym charakterze i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki córki nad matką. Niektóre z tych czynności nie są bowiem wykonywane codziennie (wizyty lekarskie, zakup leków, opłacanie rachunków, czy załatwianie spraw urzędowych). Nie kwestionując i nie bagatelizując stanu zdrowia matki Skarżącej, zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika, że jest ona osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Kolegium podniosło, że oprócz Skarżącej do alimentacji matki zobowiązane jest również jej rodzeństwo: trzy siostry oraz sześciu braci. Po stronie rodzeństwa Skarżącej nie ma przeszkody, która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Okoliczność polegająca na tym, że osoba zobowiązana do opieki zamieszkuje w innej miejscowości czy zajmuje się gospodarstwem rolnym i w jej ocenie nie pozwala to na sprawowanie opieki nad osobą, w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu o osobę najbliższą, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na tę osobę. Stąd też, jeżeli dzieci zamieszkujące pod jednym adresem, wykonujące prace w gospodarstwie rolnym z subiektywnych względów nie mogą partycypować w osobistej opiece nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowała Skarżąca, zaś część kosztów związanych z opieką (jako ewentualny ekwiwalent za rezygnację przez nią z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane byłyby w częściach adekwatnych do ciążącego na nich obowiązku. Według Kolegium, dokonując oceny zaistnienia przesłanek omawianego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uwzględniając rodzaj i charakter czynności, jakie wykonuje Skarżąca, a także fakt, że istnieją inne osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym stwierdzić należy, że Skarżąca może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w przedmiotowej sprawie nie zachodzi; brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze Skarżąca decyzji Kolegium zarzuciła: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a i pkt 2 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza braku rozważenia, że Skarżąca zrezygnowała z pracy we Włoszech w celu opieki nad matką oraz wcześniej pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynie organ odwoławczy przyjął w uzasadnieniu, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Kolegium powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, uniemożliwiło odniesienie się do tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro Wójt nie kwestionował związku między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia, Skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu odwoławczym jakiekolwiek argumentów dotyczących rezygnacji z zatrudnienia. W związku z tym do skargi załączono kserokopię tłumaczenia zaświadczenia włoskiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o okresach składkowych od 1 czerwca 2002 r. do 17 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 13 października 2021 r. Skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie o niepełnosprawności matki, oświadczenie z którego wynika, że od 1 września 2017 r. opiekuje się niepełnosprawną matką (matka jest wdową, ma dziesięcioro dzieci, a jej rodzice nie żyją) oraz cztery decyzje Wójta przyznające Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na kolejne roczne okresy, począwszy od 1 września 2017 r. Procedując w przedmiocie tego wniosku Wójt wystąpił o przeprowadzenie wywiadu widowiskowego, w ramach którego należało ustalić również możliwości sprawowania opieki przez wszystkie dzieci osoby niepełnosprawnej, po czym zapoznał Skarżącą z materiałem dowodowym i decyzją z dnia 26 listopada 2021 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało, że Skarżąca pobierała od 2017 roku specjalny zasiłek opiekuńczy a z akt nie wynika czy w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła o dalsze przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Zaznaczyło też, że Wnioskodawczyni przysługuje prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Po uzupełnieniu materiału dowodowego przez odebranie oświadczenia od Wnioskodawczyni w przedmiocie wyboru i pobierania świadczenia oraz po przeprowadzeniu uzupełniającego wywiadu środowiskowego co do zakresu sprawowanej opieki, Wójt decyzją z dnia 3 marca 2022 r., ponownie odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Odmowę uzasadnił tym, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz, że nie istnieje związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją z zatrudnieniem lub niepodjęciem zatrudnienia a koniecznością sprawowanej opieki. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Kolegium, decyzją z dnia 10 maja 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie to stanowi przedmiot skargi. II. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Wójta okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. III. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba sprawująca opiekę jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Jednocześnie przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie każda rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazując osoby uprawnione do ubiegania o świadczenie pielęgnacyjne nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia i uznaje wszystkie osoby, na których w takim samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagające opieki, za jednakowo uprawnione do uzyskania tego świadczenia. Wynika z tego, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. II SA/Rz 118/22 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. I OSK 1059/21). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę utożsamia się z tymi poglądami. III. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wnioskodawczyni miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, począwszy od 1 września 2017 r., do dnia 31 października 2021 r. Nie składając kolejnego wniosku o to świadczenie, Skarżąca wystąpiła w dniu 13 października 2021 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zauważyć należy, że w przypadku obu wymienionych świadczeń, przesłanką ich przyznania jest to, że osoby nie podejmują zatrudnienia (lub z niego rezygnują) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodać też wypada, że przy specjalnym zasiłku opiekuńczym ustawa wymaga, aby sprawowana opieka była "stała". Z powyższego wynika, że kwestia rezygnacji (lub nie podejmowania zatrudnienia) oraz związku między rezygnacją, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną była uprzednio badana i Wójt, przyznając specjalny zasiłek opiekuńczy w 2017 roku, nie podważył zarówno konieczności opieki nad matką (i to opieki "stałej"), jak również istnienia związku przyczynowego. Wobec tego kwestionowanie obecnie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niezrozumiałe a nadto nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym. Dodać należy, że do skargi załączono kserokopię tłumaczenia zaświadczenia włoskiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzającego okresy składkowe Skarżącej od 1 czerwca 2002 r. do 17 czerwca 2017 r., co w powiązaniu z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2017 r., także dołączonym do skargi, przeczy konkluzji sformułowanej przez Kolegium. Również stwierdzenie Kolegium, że z akt sprawy nie wynika, że matka Skarżącej jest osobą [....] i niesprawną ruchowo nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym i pozostaje w sprzeczności z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2017 r. W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że organy w sposób niedostateczny wywiązały się z obowiązku zebrania i oceny materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Rozpoznając ponownie sprawę Wójt uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie istnienia (albo nieistnienia) przesłanek, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mając przy tym na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię wskazanego przepisu. Zastosuje się również do zaaprobowanego przez Sąd poglądu wyrażonego przez Kolegium odnośnie do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 (punkt II uzasadnienia). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 P.p.s.a.