I OSK 578/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1165/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1165/10, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. – B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] października 2009 r. aktem notarialnym Rep. [...] M. W. (wspólnie z K. S.) na rynku wtórnym nabyli udziały po ½ prawa do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie o pow. użytkowej 62,50 m². W akcie notarialnym w § 6 pkt 1 przywołane zostało oświadczenie banku o udzieleniu nabywcom kredytu mieszkaniowego. Z § 6 pkt 7 tegoż aktu wynika, że tytułem zabezpieczenia spłaty ustanowiono hipotekę kaucyjną. W dniu [...] października 2009 r. M. W. złożył oświadczenie o nabyciu w dniu [...] października 2009 r. prawa do tegoż lokalu. Dyrektor Aresztu Śledczego w W. – B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie uprawnień funkcjonariusza do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia [...] października 2009 r. W dniu [...] listopada 2009 r. M. W. wniósł wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że przyznane środki zostaną przeznaczone na spłatę części kredytu hipotecznego zaciągniętego na zakup lokalu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. – B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono M. W. pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej M. W. był współwłaścicielem w ½ lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Wyjaśnił, że stosownie do art. 90 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) prawo do pomocy jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Prawo do takiej pomocy posiadają zatem funkcjonariusze, którzy spełniają warunki do przydzielenia im lokalu z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 7/08), że dokument świadczący o zobowiązaniach zaciągniętych przez funkcjonariusza w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego ma tylko za zadanie potwierdzić fakt poniesienia tego wydatku. Twierdził, że z faktu zawarcia umowy o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkalne nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskaniem lokalu. Reasumując, organ uznał, że wniosek M. W. z dnia [...] listopada 2009 r. złożony został już po nabyciu lokalu (udziału), które nastąpiło dnia [...] października 2009 r. (akt notarialny Rep. [...]), co oznacza, że w dacie złożenia wniosku miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co wyklucza możliwość przyznania pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1165/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. – B. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej prawa do lokalu mieszkalnego ([...] października 2009 r.) przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej ([...] listopada 2009 r.), o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wyklucza samo przez się przyznanie tej pomocy. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Należy bowiem uwzględnić, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania (§ 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego). Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Wyjaśnianego zagadnienia prawnego – zdaniem Sądu - nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie bowiem ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie, nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne więc jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc – zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Na tej podstawie wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi M. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. – B. z dnia [...] lutego 2010 r., 2) zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązujący w chwili wydawania obu decyzji art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowił, iż funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Skoro zatem ustawodawca ustanowił, że prawo do przyznania pomocy finansowej następuje wyłącznie w celu uzyskania lokalu mieszkalnego (domu), to niemożliwe jest udzielenie takiej pomocy funkcjonariuszom, którzy już posiadają taki lokal (dom). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96). Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjnej oparto jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Przy czym wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował na czym to naruszenie prawa materialnego polegało tj. czy dotyczyło błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji, czy też Sąd niewłaściwie zastosował ten przepis. Zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał na czym polega naruszenie przepisu prawa materialnego. Należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu kasacji należy rozwinąć zarzuty kasacyjne przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub też uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przeprowadzoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, wyprowadził okoliczności faktyczne zapisane w normie prawnej art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, które w sprawie nie zostały ustalone. Jak wyżej wskazano skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przy czym nie określono rodzaju tego naruszenia, nie podniesiono też zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przeprowadzono wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jak i nie wyprowadzono, że stan faktyczny w sprawie w pełni odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tej normie. Odkodowanie treści normy prawnej wymaga zastosowania nie tylko wykładni językowej, ale również ważną i równoważną jest wykładnia celowościowa, wykładnia systemowa. Tym samym przytoczenie w skardze kasacyjnej brzemienia art. 90 ust. 1 nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń Sądu, że w sprawie nie zostały ustalone wyczerpująco okoliczności faktyczne sprawy. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej wyrażony w wyrokach NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 239/11 i I OSK 267/11 (niepubl.). Mając na względzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.