II SA/Gd 844/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr WOP.7721.137.2022.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. oddala wniosek o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdańsku grzywny, 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 30 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał S. i P. W. (dalej: "Inwestorzy") rozbiórkę w całości zrealizowanego docelowego pokrycia połaci dachowej (wykonanego z blachodachówki) w budowanym budynku garażowo-gospodarczym z funkcją mieszkalną, usytuowanym na działce nr [...] w G., gmina Kartuzy. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 30 grudnia 2008 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta") udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na działce nr [..] w G. Postanowieniem z 2 czerwca 2009 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 30 grudnia 2008 r., a postanowieniem z 18 października 2012 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji. Postanowienie z 18 października 2012 r. zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") postanowieniem z 17 czerwca 2013 r., zaś skarga na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 643/13. PINB wskazał następnie, że na wniosek Inwestorów dotyczący wykonania zabezpieczenia budynku przed szkodliwymi czynnikami atmosferycznymi, Starosta 5 maja 2014 r. wydał postanowienie, w którym zakazał Inwestorom wykonania konstrukcji dachu wraz z zabezpieczeniem papą termozgrzewalną, zezwalając na przekrycie obiektu plandekami ochronnymi oraz zabicie otworów okiennych i drzwiowych deskami lub płytami. Organ pierwszej instancji podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 23 sierpnia 2017 r. ustalono, że Inwestorzy wykonali w całości konstrukcję dachową wraz z odeskowaniem szczytów połaci dachowej i pasów nad okapami dachu, łącznie z wykuszami, a także pokrycie połaci dachowej folią dachową membranową, która została przymocowana do krokwi kontrłatami (z częściowym montażem krokwi). PINB wskazał, że 3 lutego 2020 r. Inwestorzy wystąpili do Starosty z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zabezpieczenie dachu budynku przez ułożenie blachodachówki. Postanowieniem z 18 lutego 2020 r. Starosta odmówił Inwestorom wykonania takiego zabezpieczenia dachu poprzez ułożenie blachodachówki wskazując, że takie zabezpieczenie dachu stanowi docelowe rozwiązanie, a dopóki w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie wstrzymujące wykonie decyzji o pozwoleniu na budowę, Inwestorzy nie mają prawa prowadzić tego typu robót. Postanowieniem z 28 maja 2020 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie Starosty. Organ pierwszej instancji podał, że pismem z 2 września 2021 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej realizacji robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, usytuowanego na działce nr [...] w G. W toku tego postępowania ustalono, że Inwestorzy zrealizowali w przedmiotowym budynku roboty budowlane polegające na montażu na połaci dachowej docelowego pokrycia blachą (w kształcie dachówki). Inwestorzy wyjaśnili, że powyższe roboty budowlane zrealizowano w celu trwałego zabezpieczenia budynku przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, gdyż naprawiana folia dachowa nie spełnia funkcji pokrycia, a tymczasowe zabezpieczenie, z uwagi na bardzo długi okres od wstrzymania prac, ulega zniszczeniu. Odnosząc się do argumentacji Inwestorów PINB uznał, że zrealizowane roboty budowlane polegające na docelowym pokryciu dachu poprzez montaż blachodachówki, w sytuacji gdy w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jest niedopuszczalne. Zdaniem organu pierwszej instancji kwestia zabezpieczenia budynku przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi nie może stanowić docelowego wykonania robót budowlanych. Ponadto prace te nie zostały wykonane ze względu na usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi, lecz były docelowym wykonaniem połaci dachowej. Zatem w przypadku wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, dopuszczalne do realizacji są jedynie prace polegające na niezbędnym zabezpieczeniu budowanego obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji podkreślił, że nakazując wykonie rozbiórki docelowego pokrycia połaci dachowej, tj. rozbiórki zamontowanej na łatach blachodachówki, kieruje się wyłącznie tym, że realizacja docelowych robót budowlanych w przypadku ich wstrzymania jest niedopuszczalna, nie może natomiast brać pod uwagę innych aspektów, np. kalkulacji ekonomicznej, czy planów inwestycyjnych. Mając powyższe na uwadze PINB wskazał, że postanowieniem z 30 maja 2022 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał Inwestorom prowadzenie robót budowlanych, a następnie - w celu doprowadzenia budowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - nakazał Inwestorom rozbiórkę całego docelowego pokrycia połaci dachowej wykonanego z blachodachówki. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Inwestorzy wskazali, że w pozwoleniu na budowę z 30 grudnia 2008 r. na s. 3 w poz. 6.9 zatwierdzono jako rozwiązanie docelowe dachówkę ceramiczną. Za całkowite nieporozumienie uznano tym samym posługiwanie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem, że wykonanie blachodachówki na połaci budynku na działce nr [...] w G. stanowi rozwiązanie docelowe. Odwołujący podkreślili, że blachodachówkę traktują jako długoczasowe zabezpieczenie budynku przed warunkami atmosferycznymi oraz szkodliwym oddziaływaniem na życie i zdrowie ludzi (żywotność plandek to rok, góra dwa lata). W związku z tym odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Decyzją z 12 sierpnia 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Odwołując się do wpisów w dzienniku budowy PWINB zwrócił uwagę, że ostatni wpis kierownika budowy dotyczący robót zabezpieczających dokonany był 14 czerwca 2019 r. Natomiast wykonanie w 2021 r. pokrycia dachowego z blachodachówki wraz z opierzeniem wykonane zostało przez Inwestorów pomimo wydania przez Starostę postanowienia wstrzymującego wykonanie swojej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postanowienia odmawiającego zezwolenia na wykonanie zabezpieczenia dachu przez ułożenie blachodachówki. Organ odwoławczy zgodził się tym samym z organem pierwszej instancji, że powyższe roboty zostały wykonane samowolnie, czyli z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. PWINB wskazał, że przeprowadzona 28 lipca 2022 r. kontrola wykazała, że roboty związane z ułożeniem blachodachówki i opierzeniem zostały faktycznie zakończone. Dlatego rozpatrując zażalenie Inwestorów na postanowienie z 30 maja 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych organ drugiej instancji postanowieniem z 29 lipca 2022 r. uchylił to postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji z 30 maja 2022 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w jej uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nakaz rozbiórki wynika z faktu docelowego wykonania połaci dachowej. Natomiast w odwołaniu Inwestorzy podważają to stwierdzenie wskazując, że w projekcie budowlanym założono pokrycie z dachówki ceramicznej. Zdaniem PWINB wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wskazania, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone uniemożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. m.in. niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), decyzją o warunkach zabudowy, czy też innymi przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy w tym zakresie. Odwołując się do treści art. 7 i art. 77 k.p.a. PWINB podniósł, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej, co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Wobec tego organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w decyzji i dokonania oceny wykonanych robót w zakresie, o którym mowa powyżej. PWINB zaznaczył, że argumenty odwołania zostały wzięte pod uwagę w ramach niniejszego postępowania odwoławczego, jednak ze względu na uchylenie decyzji nie odniósł się do nich szczegółowo. Od decyzji organu odwoławczego A. M. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła sprzeciw zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia. Stawiając ten zarzut wniesiono o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że odstępując od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ pierwszej instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ drugiej instancji może wyjaśnić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślono, że to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Za zupełnie niezrozumiałe strona skarżąca uznała to, w czym organ odwoławczy upatruje się naruszenia przepisów postępowania, bowiem tylko i wyłącznie naruszenie przepisów postępowania - i to takie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy - pozwala na wydanie decyzji kasacyjnej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji PWINB nie wskazuje nawet, jaki konkretnie przepis postępowania miał naruszyć organ pierwszej instancji. Za niezrozumiałe uznano również to, skąd organ odwoławczy doszedł do przeświadczenia, że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wskazania, jakie konkretne przepisy zostały naruszone uniemożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem strony skarżącej taki obowiązek absolutnie nie wynika z przywoływanego przez organ przepisu, abstrahując już od samego faktu, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego, a nie przepisem postępowania. Zdaniem strony skarżącej wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna stanowi ogromne nieporozumienie. Doktryna i orzecznictwo nie pozostawiają bowiem wątpliwości, że wydanie decyzji kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest od spełnienia dwóch kluczowych warunków, tj. stanowczego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznania przez ten organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Strona skarżąca podkreśliła, że realia przedmiotowej sprawy są wręcz zerojedynkowe. Skoro w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę to realizowanie dalszych robót jest niedopuszczalne. Wskazano, że decyzja nakazująca Inwestorom rozbiórkę w całości zrealizowanego docelowego pokrycia połaci dachowej znajduje swoje uzasadnienie patrząc przez pryzmat przepisów prawa, jak i wydanych w tejże sprawie decyzji i postanowień. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny wskazano, że PWINB wydał decyzję kasacyjną bez jakiejkolwiek ku temu podstawy, nie wskazując w uzasadnieniu nawet tego, jaki jego zdaniem naruszono przepis postępowania, co jest praktyką nieuzasadnioną. Tym sposobem organ odwoławczy doprowadził do swego rodzaju swobodnego poczucia się Inwestorów, którzy w tym momencie realizują kolejne etapy budowy, tj. montowanie okien - pomimo wstrzymania pozwolenia na budowę. W piśmie stanowiącym odpowiedź na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 12 sierpnia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (tak NSA w wyroku z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej skorzystanie z dyspozycji ww. przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (zob. wyrok NSA z 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1097/16). Należy podkreślić, że rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznać należy za niedopuszczalne. Przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w istocie jedynymi przepisami postępowania, które zdaniem organu odwoławczego naruszył organ pierwszej instancji, są art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te statuują zasady ogólne postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy de facto ograniczył się do przytoczenia treści tych przepisów bez wskazania, w jaki konkretnie sposób organ pierwszej instancji uchybił wskazanym wyżej zasadom. Uchylając decyzję PINB z 30 maja 2022 r. PWINB zwrócił uwagę, że została ona wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś wydając rozstrzygnięcie w oparciu o tę regulację organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wskazania, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone uniemożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. m.in. niezgodność z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., decyzji o warunkach zabudowy, czy też innymi przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest analizy w tym zakresie. Oceniając powyższe stanowisko organu odwoławczego należy wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Rację ma strona skarżąca, że w powyższym przepisie nie nałożono na organ nadzoru budowlanego obowiązku wskazania, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone uniemożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przytoczona wyżej regulacja odwołuje się do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca wskazał, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia PINB z 30 maja 2022 r. organ ten wstrzymał Inwestorom prowadzenie robót budowlanych dotyczących budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną, usytuowanego na działce nr [...] w G., powołując się na przesłankę wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. brak wymaganego pozwolenia na budowę. W wydanej 30 maja 2022 r. decyzji nakazującej rozbiórkę organ pierwszej instancji odwołał się zatem do przesłanki ustawowej, którą zindywidualizował w wydanym w tym samym dniu postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. PINB przeanalizował zatem przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dając temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu. W tej sytuacji uznać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi drugiej instancji na dokonanie własnej oceny tych dowodów i wydanie orzeczenia (innego niż kasacyjne). Należy również zwrócić uwagę, że w drugim zdaniu art. 138 § 2 k.p.a. ustawodawca zobowiązał organ odwoławczy do wskazania, jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konfrontując treść ww. regulacji z uzasadnieniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdza, że wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania są bardzo ogólnikowe. Na s. 7 decyzji z 12 sierpnia 2022 r. PWINB ograniczył się bowiem do lakonicznego wskazania: "w ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach powinien uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszej decyzji i dokonać oceny wykonanych robót w zakresie, o którym mowa powyżej". Zdaniem Sądu jeśli organ odwoławczy decyduje się na skorzystanie z wyjątkowej instytucji, jaką jest decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne, precyzyjnie określone, aby nie pozostawiać w tym zakresie wątpliwości tak organowi pierwszej instancji, który będzie tymi wskazaniami związany, jak i sądowi administracyjnemu, który może (jak w sprawie niniejszej) kontrolować zgodność z prawem takiej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja PWINB z 12 sierpnia 2022 r. wymogu tego nie spełnia, albowiem oprócz chronologicznego przedstawienia przebiegu postępowania (s. 1-3 i 5-6) oraz przytoczenia treści przepisów Prawa budowlanego (s. 3-4) uzasadnienie i motywy podjętego rozstrzygnięcia wyartykułowano w istocie w dwóch akapitach na s. 6 decyzji, gdzie organ odwoławczy odwołał się do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wynikającego z tego przepisu (zdaniem PWINB) obowiązku wskazania przez organ nadzoru budowlanego naruszenia prawa, którą to argumentację Sąd we wcześniejszej części rozważań uznał za nieuzasadnioną. Podsumowując należy wskazać, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 183/10). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie w danej sprawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2056/10,), czego w niniejszym postępowaniu nie uczyniono. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd oddalił wniosek Skarżącej o wymierzenie PWINB grzywny. Należy wskazać, że przewidziana w art. 151a § 1 grzywna została wprowadzona do P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też grzywna przewidziana w art. 154 § 6. Dla orzeczenia takiej grzywny nie jest wystarczające tylko i wyłącznie uwzględnienie sprzeciwu, należy mieć na uwadze wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nieuzasadnione wydanie decyzji kasacyjnej z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mogłoby uzasadniać orzeczenie grzywny przewidzianej w art. 151a § 1 P.p.s.a., jednak sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd nie dopatrzył się pozaprawnych argumentów w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, istota sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zasadności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od PWINB na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]