VIII SA/Wa 587/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]marca 2015 r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] odmawiającej przyznania usług opiekuńczych w dni wolne tj. w soboty, w niedziele i święta - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją [...] Burmistrz Miasta P. odmówił A. Z. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy tj. w soboty, w niedziele i święta, podając w uzasadnieniu, że skarżąca objęta jest pomocą w formie usług opiekuńczych przez 5 dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku w wymiarze od 2 do 4 godzin dziennie. Wskazał, że w dni wolne od pracy tj. w soboty, niedziele i święta niezbędna pomoc zapewni jej syn, do czego zobowiązał się w toku prowadzonego postępowania. W tej sytuacji w ocenie organu brak było podstaw do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy. W odwołaniu skarżąca podniosła w szczególności, że syn pomaga jej popołudniami i nocą tj. robi zakupy, zapewnia czystą pościel, utrzymanie domu w czystości, opiekę lekarską i pielęgniarską, organizuje i finansuje zabiegi rehabilitacyjne, jednakże pracuje on 6 dni w tygodniu. Podkreśliła, że ubiega się o pomoc w dni wolne w wymiarze dwóch godzin dziennie, w pozostałym czasie zaopiekuje się nią syn. Wskazała, że wydatki związane z utrzymaniem i niezbędnym leczeniem przekraczają wysokość otrzymywanej emerytury. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ aczkolwiek prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, to posiada dwoje dorosłych, pracujących dzieci w związku z tym nie jest możliwe przyznanie usług opiekuńczych w oparciu o ten przepis. Kolejnym przepisem, który w ocenie organu odwoławczego umożliwia przyznanie usług opiekuńczych jest art. 50 ust. 2 ustawy zgodnie z którym, usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Organ wskazał, że skarżąca zamieszkuje sama, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma jednak dzieci, które utrzymują z nią kontakty, a co najistotniejsze opiekujący się skarżącą syn złożył w dniu [...] lutego 2015 roku oświadczenie, w którym zobowiązał się do zapewnienia matce opieki w dni wolne od pracy w wymiarze 2 godzin dziennie. Niewątpliwie syn skarżącej pracuje zawodowo, ale to nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką. Wobec takich bezspornych ustaleń organu zdaniem SKO skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanej pomocy w dni wolne od pracy, także na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przywołując powyższą argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała na swój bardzo zły stan zdrowia – inwalidztwo I grupy od 1991 roku związane z szeregiem schorzeń czego następstwem jest między innymi: [...] kończyn górnych, nieodwracalny [...],[...] prawej nogi z usztywnieniem stopy, brak [...], niemożność oprotezowania tzw. nogi wiszącej (lewej), co na stałe uniemożliwia chodzenie. Podkreśliła też niemożność wykonywania jakichkolwiek czynności rękami przy podejmowanych kilkominutowych próbach pionizacji. Wskazała, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły istnienie możliwości zabezpieczenia w ciągu 2 godzin na całą dobę człowieka unieruchomionego w łóżku ortopedycznym zwłaszcza nie uwzględniły faktu, że syn skarżącej pracuje w soboty, a zobowiązanie syna do zajęcia się skarżącą dotyczyło tylko dni wolnych od pracy. Skarżąca powołała się na treść art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym celem pomocy społecznej jest umożliwienie potrzebującym pomocy życia w warunkach odpowiadających godności człowieka i wskazała, że ustawa nie ogranicza tego prawa jedynie do dni roboczych. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 roku skarżąca podtrzymała zaprezentowaną w skardze argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dokonując oceny zaskarżonych decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając powyższe stanowisko należy na wstępie zauważyć, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2015 roku, poz. 163, powoływana dalej: ustawa), gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych. Wobec powyższego rozpoznanie wniosku A. Z. o przyznanie usług opiekuńczych następowało na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi: usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Oznacza to, po pierwsze, że przyznanie usługi wymagało potwierdzenia, że zainteresowana wymaga pomocy innej osoby. Po drugie, koniecznym było także ustalenie, czy zstępni A. Z. mogą taką pomoc zapewnić. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń, czy skarżąca wymaga pomocy innych osób, a jeśli tak to w jakim zakresie oraz nie poczyniono właściwych ustaleń czy pomoc taką mogą zapewnić jej zstępni, córka E. M. i syn W. Z.. Jak wynika bowiem z dokumentu pt. informacje uzupełniające do wywiadu alimentacyjnego przeprowadzonego z W. Z. – synem skarżącej zadeklarował on opiekę nad matką w dni wolne od pracy oraz święta, ponieważ w tym czasie jest dyspozycyjny i ma pewność, że wywiąże się ze zobowiązania, natomiast w dni powszednie poświęca się swojej pracy i nie może złożyć deklaracji o sprawowaniu opieki – k. [...] akt administracyjnych. We wnioskach pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wskazał, że W. Z. ze względu na charakter pracy, jest osobą mało dyspozycyjną, jednak jest odpowiedzialny i w miarę możliwości świadczy konieczną matce pomoc. Wskazał też, że wywiad przeprowadzony został w miejscu pracy syna skarżącej, ponieważ godziny pracy nie pozwalają mu na przebywanie w domu na czas wywiadu, co wiązałoby się z koniecznością zamknięcia sklepu. W takiej sytuacji znajdujące się w aktach zobowiązanie W. Z. do zapewnienia matce opieki w dni świąteczne i wolne od pracy w ilości dwóch godzin na dobę rozumieć należy jako zobowiązanie do opieki w dni wolne od pracy dla syna skarżącej. Z kolei zarówno w odwołaniu jak i w skardze A. Z. podnosi, że jej syn pracuje 6 dni w tygodniu, także w sobotę. Odmowa przyznania pomocy w świetle powyższych faktów narusza dyspozycję art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organów odmówiono jej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne tj. soboty, niedziele i święta z uwagi na zobowiązanie się jej syna do sprawowania w tym czasie opieki. Bez wątpienia oceny spełnienia przesłanek z art. 50 ust. 2 ustawy dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonała takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa są obowiązane do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak by ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością. Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać skarżąca, aby otrzymać wnioskowana pomoc ale również okoliczności które decydują o odmowie przyznania pomocy w oczekiwanym przez skarżącą wymiarze. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia faktu, że przyznano skarżącej pomoc od poniedziałku do piątku. Inaczej rzecz ujmując, organy administracji powinny wykazać, jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji, ile osób i w jakim zakresie taką pomoc otrzymało uwzględniając przy tym, iż rozmiar przyznanej pomocy winien być stosowny do okoliczności dotyczących sytuacji życiowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Organy orzekające nie zastosowały się do powyższych dyrektyw. Należy w tym miejscu jednocześnie zastrzec, że pomoc społeczna nie ma subsydiarnego charakteru, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy. Wobec tego nie byłoby zasadne odmówienie pomocy osobie potrzebującej tylko z powodu istnienia obowiązku świadczenia pomocy przez inne osoby np. obowiązków zstępnych w ramach świadczeń alimentacyjnych. Jednakże w każdej sprawie należy wyjaśnić czy osoby wymienione w art. 50 ust. 2 ustawy mogą zapewnić odpowiednią opiekę. Organ pomocy społecznej może odmówić przyznania usługi opiekuńczej, w przypadku, gdy ustali, że zainteresowany może mieć zapewniona opiekę ze strony np. niezamieszkujących z nim zstępnych, jednak ustalenia te nie mogą być dowolne i muszą znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z mającego zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 2 ustawy wynika, że decyzja wydana na tej podstawie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ administracji nie uchybił przepisom art. 7, 77 § 1 kpa. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i po jego wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W wyroku z 19 stycznia 2006 roku I OSK 777/2005 Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że obowiązkiem organów administracyjnych orzekających w ramach uznania administracyjnego jest rozważenie obu wskazanych w art. 7 kpa interesów - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu prawa wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 roku SA 820/81 (ONSA 1981/1 poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982/11 poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Z tych względów w sprawach, w których organ orzeka w ramach uznania administracyjnego istotne znaczenie ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji powyższym obowiązkom uchybiły, a przyjęcie że do opieki nad matką również w soboty zobowiązał się syn wnioskującej jest dowolne, bowiem nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonych dowodach. Nadto w uzasadnieniach decyzji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją zdrowotną skarżącej, potrzebą opieki nad nią i zakresem tej opieki, możliwością sprawowania opieki przez zstępnych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dokonana przez organy ocena stanu faktycznego została dokonana przedwcześnie, bez wszechstronnych ustaleń i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe stanowisko i usunąć naruszenie przepisów postępowania poprzez właściwe zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego.