II OSK 724/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 870/19 w sprawie ze skargi A. K., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie ze skargi A. K., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. K. (dalej również jako "skarżąca"), na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, w punkcie pierwszym, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, w punkcie drugim, stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie czwartym, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, w punkcie piątym, dalej idącą skargę oddalił, zaś w punkcie szóstym, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W skardze z dnia [...] lipca 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. K. zarzuciła Wojewodzie bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), a także art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.; dalej "ustawa o cudzoziemcach"). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. W opinii Sądu, analiza akt sprawy potwierdza, że wniosek skarżącej, który wpłynął do Wojewody w dniu [...] lutego 2019 r., nie został załatwiony we właściwym terminie. Sąd podał, że małoletnia strona złożyła wniosek przez swego ojca, a więc zgodnie z art. 105 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Mimo upływu czasu znacznie przekraczającego ustawowy okres przewidziany dla załatwienia sprawy administracyjnej, wynoszący, wedle art. 35 § 3 k.p.a., miesiąc w przypadku spraw wymagających wyjaśnienia i dwa miesiące dla spraw szczególnie skomplikowanych, w ciągu ponad 3,5 miesiąca od daty wpływu wniosku w sprawie nie podjęto jakichkolwiek czynności. Pomimo bowiem zainicjowania postępowania z początkiem lutego 2019 r. i wystosowania czterech dodatkowych pism w sprawie (żądania wydania zaświadczenia z [...] lutego 2019 r., wniosku o wgląd do akt z [...] marca 2019 r., wniosku o udzielenie informacji w sprawie z [...] marca 2019 r. oraz ponaglenia z [...] kwietnia 2019 r.), pierwszą procesową reakcją organu było przesłanie korespondencji elektronicznej z [...] kwietnia 2019 r. (dotyczącej wyznaczenia terminu dla zapoznania się z aktami sprawy) oraz sformułowanie wezwania do przedstawienia ważnego paszportu i kserokopii jego odpowiednich kart (wezwanie datowane na [...] kwietnia 2019 r.). Z drugiej strony, jak pisze Sąd, o zasadności skargi świadczy także nietrafne rozstrzygnięcie odnośnie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd zaznaczył, że trafnie odwołuje się skarżąca do art. 76a § 2 k.p.a., który przewiduje, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza. Wprawdzie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że zarzut ten uznaje za całkowicie niezasadny, niemniej jednak argumentacji w tym zakresie nie przedstawił. Tymczasem, skoro ustawodawca zezwolił na "zastąpienie" oryginału dokumentu poświadczoną notarialnie kopią (odpisem), ze wszelkimi tego konsekwencjami dowodowymi, to posłużenie się tego rodzaju dowodem musi być uznane za wystarczające, chyba że organ prowadzący postępowanie zażąda oryginału dokumentu, co wynikać musi jednakże z uzasadnionych okoliczności (art. 76a § 4 k.p.a.). Wezwanie datowane na [...] kwietnia 2019 r. oraz uzasadnienie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania potwierdza, zdaniem Sądu, jednoznacznie, że Wojewoda zobowiązał skarżącą do przedstawienia do wglądu ważnego paszportu małoletniej oraz do złożenia kopii wszystkich stron tego dokumentu, zawierających adnotacje urzędowe. Skarżąca zadośćuczyniła tej powinności, składając sporządzone przez notariusza odpisy wszystkich stron paszportu. Tym samym wnioskodawczyni wypełniła nałożony na nią obowiązek, jako że wgląd w kopię poświadczoną w trybie art. 76a § 2 k.p.a. jest równoważny oględzinom oryginału dokumentu, skoro kopia o tych cechach ma wszelkie walory dowodowe pierwowzoru. Założenie przeciwne negowałoby, zdaniem Sądu, ideę poświadczania dokumentów na potrzeby postępowania administracyjnego i czyniłoby instytucję opisaną w art. 76a § 2 k.p.a. iluzoryczną. Na gruncie tego przepisu należy natomiast zakładać, że sporządzony notarialnie odpis dokumentu jest równoważny oryginałowi w każdym aspekcie, wobec czego wgląd w tego rodzaju kopię powinien być traktowany jako wgląd w dokument źródłowy. Jedynie w szczególnych okolicznościach organ może zażądać dokumentu bazowego (art. 76a § 4 k.p.a.), niemniej jednak w takim wypadku winien, jak podał Sąd, wystosować odpowiednie wezwanie do strony, wyjaśniając jednocześnie powody takiej decyzji (np. poprzez odwołanie się do niskiej jakości złożonej kopii). W rozpoznawanej sprawie złożenie notarialnego odpisu paszportu, zdaniem Sądu, uznać należało za wystarczające, jako że Wojewoda na żadnym etapie sprawy nie wskazał, by z jakichkolwiek przyczyn konieczne były oględziny oryginału paszportu. Podsumowując ocenę aktywności procesowej organu w sprawie Sąd podkreślił, że poza wyznaczeniem terminu wglądu w akta sprawy, wezwaniem z [...] kwietnia 2019 r. i zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (które winno być ocenione jako co najmniej przedwczesne), nie podjął on innych czynności i nie zmierzał do merytorycznego zakończenia postępowania. Uchybiono tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu dla załatwienia sprawy administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 76a § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, przez przyjęcie, że przedłożenie notarialnie poświadczonej kopii paszportu odpowiada wymogowi przedłożenia paszportu, o którym mowa w art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, gdy tymczasem przepis ten nakazuje przedłożenie dokumentu paszportowego w oryginale celem jednoznacznej identyfikacji cudzoziemca składającego wniosek pobytowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 76a § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, przez przyjęcie, że przedłożenie notarialnie poświadczonej kopii paszportu odpowiada wymogowi przedłożenia paszportu, o którym mowa w art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie jest zasadny. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu, przepis art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie wyklucza stosowania art. 76a § 2 k.p.a., a więc nie nakazuje przedłożenia dokumentu paszportowego jedynie w oryginale celem jednoznacznej identyfikacji cudzoziemca składającego wniosek pobytowy. W myśl bowiem art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Stosownie zaś do art. 76a § 2 k.p.a., zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.