I SA/Wa 1840/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie asesor WSA Anna Fyda - Kawula, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO/4111/223/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 23 marca 2022 r. nr OPS.DŚR.5211.000682.2022 odmawiającą M. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem L. S. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. S. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – L. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W., które stanowi, że jest on osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Burmistrz W., odmawiając decyzją z dnia 23 marca 2022 r. przyznania wnioskowanego świadczenia, stwierdził, że jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 lutego 2022 r. strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, jednak nie zamieszkuje wspólnie z nim, gdyż L. S. zamieszkuje wspólnie ze swoją małżonką – A. S. i córką – B. S. Skoro ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, to oznacza, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, organ I instancji za podstawę prawną odmownego rozstrzygnięcia sprawy przyjął art. 17 ust. 1b tej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 23 maja 2022 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy zauważył następnie, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że L. S. pozostaje w związku małżeńskim z A. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia 9 czerwca 2021 r. Ponadto, zgodnie z dokumentacją sprawy, A. S. prowadzi z mężem gospodarstwo domowe, natomiast M. S. zamieszkuje pod innym adresem aniżeli rodzice i przyjeżdża do ojca celem sprawowania opieki. Powyższe wskazuje więc, że w pozostałym zakresie opiekę nad niepełnosprawnym ojcem wnioskodawczyni zapewniają współdomownicy. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. W związku z powyższym organ uznał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala stwierdzić, iż ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu: małżonek) nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organ nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy. Ponadto, zdaniem organu, nie sposób uznać, że sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawnym ojcem ma charakter stały czy też długotrwały, w sposób wykluczający jakąkolwiek aktywność zawodową (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Małgorzata S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje, oraz że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; b) niezastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym; c) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła ponadto o zwrócenie się przez Sąd do Posterunku Policji w D. na okoliczność przeprowadzonych interwencji Policji wywołanych zachowaniem A. S. - a tym samym niemożności sprawowania przez ww. opieki nad niepełnosprawnym mężem i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że kwestia wymogu legitymowania się małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wedle literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie w dalszym stopniu zobowiązanej do alimentacji, wielokrotnie była przedmiotem orzeczeń organów odwoławczych i sądów administracyjnych. Jednolite stanowisko wypracowane w orzecznictwie nakazuje organom administracji brać pod uwagę, przy ustaleniu zaistnienia przesłanek określonych w wymienionym przepisie, obiektywne, faktyczne i niezależne od woli tych osób możliwości sprawowania przez nie opieki, a nie formalny fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Na poparcie postawionej tezy skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstawą decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na niej, jako córce osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było natomiast wystąpienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oświadczeniach rodzinnych, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoba ta z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie realnie sprawować opieki. Zdaniem skarżącej, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż małżonka ojca skarżącej nie może sprawować opieki w związku ze swoim stanem zdrowia, w tym również chorobą alkoholową, który znajduje potwierdzenie w orzeczeniu o lekkim stopniu niepełnosprawności. Należy w związku z tym wyjaśnić, że sposób interpretacji przesłanki legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności budził wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak w pkt 2 uchwały z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przesądził, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych "nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka ‘powszechnego’, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). [...] Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym". Zdaniem NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. "Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. [...] Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium ‘przesunięcia’ uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w powoływanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II GSK 709/19; z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I FSK 1104/18; z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22 dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. I OSK 1132/15). Nie było przedmiotem sporu w tej sprawie, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona – A. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z jednoznaczną treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżącej nie mogło być zatem przyznane wnioskowane świadczenie. W świetle przywoływanej uchwały sygn. I OPS 2/22, należy stwierdzić, że organ nie był zobligowany do badania stanu zdrowia A. S. i dokonywania oceny, czy jest ona w stanie realnie sprawować opiekę nad mężem. Do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cyt. ustawy niezbędne było bowiem jedynie ustalenie, że małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tej przyczyny Sąd oddalił złożony w skardze wniosek dowodowy, ponieważ okoliczność niemożności sprawowania przez A. S. opieki nad niepełnosprawnym mężem nie mogła mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Skoro w toku postępowania administracyjnego stwierdzono wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia, to oznacza, że ustalenia organu dotyczące zakresu sprawowania przez skarżącą opieki oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki pozostawały bez wpływu na wynik tej sprawy. W konsekwencji również zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Reasumując, Sąd stwierdza, że wobec wystąpienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadne było wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyznania tego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).