I OSK 1375/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska ( spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Stankowski Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 330/07 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE U Z A S A D N I E I N E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 330/07 oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] nr [...] zezwolił na podział geodezyjny nieruchomości wzdłuż ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Przedmiotem podziału miał być szereg działek ewidencyjnych leżących wzdłuż ul. [...] (m. in. dz. ew. nr [...]), będących własnością Gminy W.-[...] i bezumownie użytkowanych przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Burmistrz Gminy W.-[...] decyzją z [...] nr [...] zatwierdził projekt podziału przedmiotowych nieruchomości w taki sposób, że część działek powstałych w wyniku podziału przeznaczono pod poszerzenie ulicy (zgodnie z projektowanymi liniami rozgraniczającymi), część jest pod ulicami [...], [...] i [...], zaś część przeznaczono do zbycia. Działka nr [...] została przeznaczona do zbycia, zaś działka [...] pod poszerzenie ulicy. Osoby władające bez tytułu prawnego częściami dzielonych nieruchomości nie były stronami postępowania podziałowego. Miasto [...] W. złożyło do sądu powszechnego pozew przeciwko E. i A. Z. oraz F. M. o wydanie nieruchomości - działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz o zapłatę za korzystanie z gruntu bez tytułu prawnego. Sprawa toczy się pod sygn. [...] w Sądzie Rejonowym dla [...] W. [...] Wydziale Cywilnym. Z pozwu oraz załączonego wypisu z ewidencji gruntów wynika, że pozwani władają bezumownie gruntem obydwu działek. Pozew doręczono stronie [...]. Wnioskiem z dnia [...] A. Z.- współużytkownik wieczysty działki nr [...], złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W.-[...] z dnia [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] - w części dotyczącej działki nr [...] opisanej w KW Nr [...]. Podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu podziałowym, którego powinien być stroną. Interes prawny wnioskodawca wywodził z praw i obowiązków samoistnego współposiadacza w 1/2 części działki ew. nr [...] (obecnie [...] i [...]). Działka ta został przekazana jego poprzednikom prawnym, jako członkom Wspólnoty Budowy Domków Jednorodzinnych przy Przedsiębiorstwie Budowy [...], wchodziła w skład terenu ogrodzonego wzdłuż ulicy [...]. W 1961 r. ustanowiono użytkowanie wieczyste działki nr[...], zaś działka nr [...], stanowiąca z nią integralną całość, pozostawała nadal w obrębie ogrodzenia. Nie ustanowiono też na niej prawa przechodu ani przejazdu. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W.-[...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], uzasadniając to brakiem przymiotu strony wnioskodawcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. Z. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z dnia [...]. Ponadto odwołujący się uznał, że organ I instancji naruszył przepis art. 144 k.c. i pozostałe przepisy regulujące tzw. prawa sąsiedzkie poprzez bezzasadne przyjęcie, iż podział nieruchomości wpływający na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie uzasadnia interesu prawnego właściciela owej nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu podziałowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższą decyzję wskazując, że tryb wznowienia postępowania jest wprawdzie trybem nadzwyczajnym, ale ograniczonym w taki sposób, że bada się nie samą decyzję, ale postępowanie, a zatem zastosowanie ma argumentacja i orzecznictwo takie jak w postępowaniu zwykłym. Tu zaś, zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z ugruntowanym poglądem, w postępowaniu o podział nieruchomości stronami są wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości dzielonej. Natomiast osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W tej sytuacji, skoro odwołujący się jest jedynie właścicielem działki sąsiadującej z objętą podziałem działką nr [...], której część użytkował bez tytułu prawnego, to prawidłowo organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania jego legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu o podział działki nr [...] na prawach strony, a co za tym idzie również możliwości wnioskowania z tego powodu o wznowienie postępowania podziałowego. A. Z. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 150 § 2 w związku z art. 156 §1 pkt 1, art. 28, art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 144 k.c. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a następuje wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to, że przed przeprowadzeniem postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Artykuł 149 k.p.a wyraźnie wskazuje kiedy organ jest władny wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, a kiedy jest władny wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa lub wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a także jeśli wniosek o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wystąpienie jednej z wymienionych okoliczności skutkuje wydaniem przez właściwy organ decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że kwestia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wznowienie kwestionowanego postępowania podziałowego została zakończona znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...]. Niewątpliwy jest także fakt, że na dzień [...], czyli w dacie wydania przez Burmistrza Gminy W.-[...] decyzji zatwierdzającej kwestionowany projekt podziału, A. Z. do przedmiotowej działki o numerze ewidencyjnym [...] nie posiadał żadnych prawa rzeczowych. Stanowiła ona wówczas własność Gminy W.-[...] (obecnie własność [...] W.). Skarżący był i jest nadal współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością podlegającą podziałowi. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie uznaje się, że interes prawny, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002, z. 2, poz. 69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Z treści art. 93-98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Tymczasem skarżący uważa się za stronę postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, gdyż wywodzi swój interes prawny z okoliczności posiadania tytułu prawnego do działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem oraz faktu wieloletniego jej współposiadania (bez tytułu prawnego) w 1/2 części i poczynionych na niej nakładów. Niewątpliwie w interesie skarżącego, jako współużytkownika wieczystego działki nr [...] leży, aby nie ponosić dodatkowych kosztów, o których mowa w złożonej skardze oraz nie pogarszać warunków korzystania z własnej nieruchomości, na skutek planowanych ewentualnie w przyszłości inwestycji drogowych. Posiadał on zatem interes faktyczny w tym, aby brać udział w postępowaniu podziałowym, jednakże interes ten nie wywodzi się z normy prawnej, która kształtuje jego uprawnienia lub obowiązki, zatem nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa i nie daje skarżącemu przymiotu strony. Także ani zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, na które powołuje się skarżący, ani poczynione nakłady (których zwrot może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym) nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje skarżącemu uprawnień strony. Nie posiadając natomiast przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału m.in. spornej nieruchomości skarżący nie może skutecznie wykazać, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji zasadnie zatem odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W.-[...] z dnia [...]. A. Z. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 144, 145 i 146 k.c. w związku z art. 285 k.c. i nast. przez bezzasadne przyjęcie, że podział nieruchomości wpływający na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie uzasadnia interesu prawnego właściciela tej nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu o podział tej nieruchomości, jeżeli właścicielowi jednej nieruchomości przysługuje względem właścicielowi drugiej nieruchomości roszczenie o ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi mimo nieważności postępowania administracyjnego, polegającej na rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania przez niewłaściwy organ, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne przyjęcie, że A. Z. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], w części dotyczącej dz.ew. nr [...] obręb [...], KW nr [...], a obecnie w postępowaniu o wznowienie postępowania podziałowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła przede wszystkim, że w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu podziałowym oraz wznowieniowym. Dokonanie podziału działki, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nastąpiło z naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż interes prawny, o którym mowa w tym przepisie może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także z prawa cywilnego, w tym z posiadania nieruchomości. Argumentacja, że stroną postępowania podziałowego nieruchomości stanowiącej jedyny możliwy dojazd do innej nieruchomości, jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, ulega w takiej sytuacji znacznemu osłabieniu. Każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje bowiem albo już ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez nieruchomość podlegającą podziałowi albo roszczenie o jej ustanowienie. Istnieje więc norma prawa materialnego uzasadniająca interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu podziałowym nieruchomości obciążonej. Normą tą – wskazał skarżący są przepisy Kodeksu cywilnego regulujące sposób wykonywania służebności gruntowych, tj. art. 285 i nast. k.c., a także art. 145 -146 k.c., regulujące sposób ustanawiania służebności drogi koniecznej. Ponadto, skarżący ponownie zakwestionował właściwość organu w toku postępowania administracyjnego podnosząc, że w niniejszej sprawie zachodził wyjątek określony w art. 150 §2 k.p.a., zgodnie z którym o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, jeżeli przyczyną wznowienia jest działalność organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Przede wszystkim należy zaznaczyć, że - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się sąd I instancji. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji i tym samym odnosić się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W podstawach skargi kasacyjnej, strona zobowiązana jest zatem wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżący w podstawach skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – przepisów Kodeksu cywilnego, tj. art. 144, art. 145 i art. 146 w z związku z art. 285 k.c. Podczas, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie powoływał się na wymienione wyżej przepisy, a tym bardziej nie dokonywał wykładni tych norm. Stąd zarzut naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego należy uznać za chybiony, gdyż przepisy ten nie były przez Sąd bezpośrednio stosowane. Podnoszone zaś w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące roszczeń o ustanowienie drogi koniecznej, czy służebności gruntowej nie mogą mieć wpływu dla oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż okoliczności te mogą być jedynie podnoszone przed sądem powszechnym. Dokonanie bowiem podziału nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, do której skarżący ma tytuł prawny, w żaden sposób nie wpływa na jego uprawnienia do żądania ustanowienia wskazanych wyżej: drogi koniecznej czy służebności gruntowej. Powoływana ponadto w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca wykładni i stosowania przepisów Kodeksu cywilnego ma znaczenie jedynie w stosunku do osoby legitymującej się tytułem prawnym do danej nieruchomości. Nie odnosi się natomiast do właścicieli czy też użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących, którzy nie dysponują jakimkolwiek tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Nietrafnym pozostaje również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo nieważności postępowania administracyjnego, polegającej na rozpatrzeniu wniosku przez niewłaściwy organ. Bowiem w toku postępowania administracyjnego kwestia właściwości organu została już rozstrzygnięta – jak wskazał Sąd I instancji - ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, a zatem jest wiążące. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny mógłby dokonać oceny właściwości organu administracyjnego w trybie art. 135 P.p.s.a. – zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy – jednakże zrzut ten musiałby zostać powołany w podstawach skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do powołanego wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w granicach jej podstaw zaskarżenia. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie, że A. Z. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym, a obecnie w postępowaniu wznowieniowym. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący powołał się na art. 28 k.p.a. Tymczasem stosownie do tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zatem bez znaczenia dla oceny, czy zainteresowany jest stroną w świetle powołanego przepisu, pozostaje okoliczność powoływania się na interes faktyczny. Bowiem tylko za taki może być uznana okoliczność legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi oraz bezumowne korzystanie z tej nieruchomości. Ponadto – jak wskazał już Sąd I instancji – interes prawny musi wnikać z konkretnej normy prawa materialnego. Wbrew zaś stanowisku skarżącego, nie ma podstaw do przyjęcia, iż będąc współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] skarżący miał interes prawny w toku postępowania podziałowego dotyczącego działki nr [...]. Również bez znaczenia w tym zakresie pozostaje okoliczność bezumownego korzystania przez A. Z. z działki dzielonej, gdyż to również może jedynie oznaczać, że miał on jedynie interes faktyczny w toku postępowania podziałowego. Tym samym skarżącemu nie można przyznać przymiotu strony legitymowanej do ubiegania się o wznowienie tegoż postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Bowiem warunkiem wznowienia postępowania na podstawie wskazanego przepisu jest wniesienie żądania w tym zakresie przez podmiot będący stroną w sprawie. Nie posiadając zaś przymiot strony w toku postępowania podziałowego skarżący nie może skutecznie dowodzić legitymacji do żądania wznowienia tegoż postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt k.p.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Okręgowym w W. postępowania o wydanie nieruchomości przeciwko A. Z.. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż toczące się przed sądem powszechnym postępowanie pozostaje bez wpływu dla możliwości dokonania oceny skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.