I OSK 2674/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 289/19 w sprawie ze skargi Burmistrza L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Przedszkola Miejskiego w L. z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 lipca 2019 r., II SA/Ol 289/19, oddalił skargę Burmistrza L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza L. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Przedszkola Miejskiego w L. z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zarządzenie Burmistrza zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm., dalej P.o.). Stwierdzając nieważności tego zarządzenia Wojewoda wskazał, że okoliczności zdarzenia stanowiącego podstawę do wydania kwestionowanego zarządzenia, nie wypełniają przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Badając zgodność z prawem zarządzenia Wojewody Sąd I instancji stwierdził, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. sformułowanie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. ma takie samo brzmienie jak art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. poz. 594, ze zm., dalej u.s.o.), uchylony przez art. 15 pkt 54 ustawy z 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 60). W związku z tym aktualne pozostaje stanowisko judykatury wyrażone na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stwierdzające, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora przedszkola) to powinien być interpretowany ściśle, wręcz zawężająco. Przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień, które nie pozwalają na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzące do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Szczególnie uzasadnione przypadki dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia muszą być tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły (przedszkola) i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły (przedszkola) jako interes publiczny. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a decyzja o pozbawieniu funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Co więcej, użyte w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. słowo "może" oznacza, że ocena organu nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Powinna być ona oparta o ustalenia poczynione przez organ, co winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, ocena ta musi być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę, dokonane przez organ nadzoru. Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że rachunek za prąd zużyty w domu dyrektor przedszkola został zapłacony zarówno z kasy miasta, jak i z konta prywatnego. Do błędnego opłacenia prywatnej faktury za prąd ze środków publicznych doszło na skutek przeoczenia przynajmniej kilku osób, w tym również dyrektor przedszkola. Wprawdzie dyrektor przedszkola zakwalifikowała ten wydatek do opłacenia, ale fakturę przedłożyła jej pracownica sekretariatu, zaś wypłaty dokonano na podstawie decyzji pracownika Centrum Usług Wspólnych w L. Podkreślenia wymaga również, że fakt opłacenia prywatnej faktury za prąd z budżetu miasta wykryła prawie po roku dyrektor przedszkola, która poinformowała o tym pracowników urzędu miasta, a następnie zwróciła należną kwotę wraz z odsetkami na rachunek urzędu. Dyrektor przedszkola nie odniosła żadnej korzyści majątkowej z zaistniałej sytuacji, albowiem rachunek został opłacony również ze środków prywatnych. Sąd I instancji wskazał również, że do zapłaty prywatnego rachunku z konta Centrum Usług Wspólnych w L. doszło w listopadzie 2017 r., odwołana dyrektor przedszkola wykryła powyższy fakt i zgłosiła, a Burmistrz zarządzeniem z [...] grudnia 2018 r., a więc po upływie roku od opłacenia rachunku, odwołał dyrektor przedszkola z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, nie przytaczając racjonalnych faktów mogących uzasadnić jego stanowisko i wskazując, że do naprawienia szkody doszło na skutek jego interwencji. W skardze kasacyjnej Burmistrz L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały "szczególne uzasadnione przypadki" w rozumieniu tego przepisu, dające podstawę do odwołania dyrektora przedszkola miejskiego bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego. 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zarządzenia z [...] grudnia 2018 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola miejskiego bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno Wojewoda jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie tłumaczą zaistniałą sytuację na korzyść odwołanej dyrektor, bagatelizując jej skutki. Natomiast w ocenie Burmistrza powstała sytuacja uzasadniała odwołanie dyrektora przedszkola w zastosowanym trybie. Stanowisko zajęte przez organ nadzoru i WSA pomija bowiem wyjaśnienie, w jaki sposób prywatna faktura dyrektor znalazła się w dokumentach księgowych przedszkola. Okoliczności tej nie wyjaśnia lakoniczne stwierdzenie, że prywatna korespondencja dyrektor przedszkola była dostarczana do miejsca pracy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wypływa oczywisty wniosek, że rzeczą całkowicie naturalną jest, aby prywatne faktury dyrektor przedszkola trafiały do dokumentacji księgowej placówki. Całkowicie niezrozumiałe jest to, że WSA rozmywa odpowiedzialność dyrektor przedszkola twierdzeniem, że zapłata prywatnego rachunku dyrektor przedszkola z budżetu miasta była spowodowana błędami kilku osób. Nie da się w żaden sposób obronić teza, że burmistrz i podległe mu służby mają kontrolować wydatki przedszkola także pod kątem tego, czy przedszkole nie opłaca prywatnych rachunków kierownictwa. Nie da się również uzasadnić odwołania dyrektor bliżej nieokreślonymi powodami znanymi wyłącznie Burmistrzowi, co wprost sugeruje WSA w uzasadnieniu wyroku. Nie sposób zaprzeczyć temu, że osoby zajmujące kierownicze stanowiska w placówkach funkcjonujących w oparciu o środki publiczne i środki te wydatkujące, powinny pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami i cieszyć się pełnym zaufaniem, w tym przypadku Burmistrza. Nie można zaistniałej sytuacji ocenić jako takiej, która się czasami zdarza. Poza tym, nie sposób wytłumaczyć dyrektor z tego, że o tym fakcie sama nie poinformowała Burmistrza. Przedstawione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym okoliczności, jakie mogą stanowić szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., w niniejszej sprawie zaistniały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Zwrócił uwagę, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. został uchylony, a podstawą zarządzenia, zakwestionowanego przez organ nadzoru, był przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. jest chybiony, bo dotyczy przypadków stwierdzania przez sąd administracyjny nieważności uchwał i aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu było zaś rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2017 r., na mocy art. 15 pkt 54 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60). Sąd I instancji powołał ten przepis jedynie w takim kontekście, że uznał aktualności orzecznictwa odnoszącego się do przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków, a zapadłego na gruncie stosowania art. 38 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Przepis ten nie był jednak ani podstawą wydania zarządzenia burmistrza, ani podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie i Sąd I instancji nie kontrolował prawidłowości jego wykładni, jak też zastosowania. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, albowiem nie kontrolował aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego było rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. – akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego, podjęty na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi jednostki samorządy terytorialnego na akt nadzoru jest przepis art. 148 p.p.s.a., a nie art. 147 § 1 p.p.s.a. To nie sąd administracyjny orzekł o nieważności zarządzenia Burmistrza, lecz Wojewoda jako organ nadzoru, a Sąd I instancji rozpoznawał skargę Burmistrza na zarządzenia nadzorcze Wojewody. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od Burmistrza L. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).