II OSK 3718/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/18 w sprawie ze skarg E. Z., M. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., nr SKO.ZP/415/498/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/18, oddalił skargi E. Z., M. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., nr SKO.ZP/415/498/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów procesowych: - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), przez oddalenie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji pomimo, że warunki zabudowy wynikające z tej decyzji zostały ustalone w oparciu o analizę urbanistyczno – architektoniczną: 1. sporządzoną na podstawie zaniżonych parametrów szerokości elewacji frontowej obiektów występujących w obszarze analizowanym, nieuwzględniających fragmentu elewacji frotowej budynków objętych obszarem analizy, ulokowanych na działkach nr [...]1 oraz [...]2 obr. [...] o długości odpowiednio około 3,6 m (zabudowa działce ewid. nr [...]1) i 4,4 m (zabudowa na działce ewid. nr [...]2); 2. ustalającą średnią szerokość elewacji frontowej liczoną wspólnie dla dwóch projektowanych budynków w zabudowie zbliźniaczonej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej pojedynczych budynków oraz pojedynczych segmentów zabudowy bliźniaczej występujących w obszarze analizowanym, co prowadzi do dopuszczenia realizacji budynków w zabudowie bliźniaczej o szerokości elewacji frontowej znacząco niższej od szerokości elewacji innych budynków występującej w obszarze analizowanym. Prawidłowo stosując wskazane przepisy postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji w celu wyeliminowania powyższych uchybień analizy urbanistyczno – architektonicznej. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów materialnoprawnych w następującym zakresie: 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenia WZiZT") przez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej zabudowy powinno nastąpić na podstawie analizy łącznej szerokości elewacji budynków obliczonej w stosunku do poszczególnych działek ewidencyjnych w obszarze analizowanym, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją wskazanych przepisów szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na podstawie szerokości elewacji poszczególnych budynków w obszarze analizowanym, niezależnie od konfiguracji działek, na których są położone; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia WZiZT przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od analizy geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym w zakresie parametrów wymienionych w tym przepisie, czyli: kąta nachylenia, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy w zakresie parametrów dachu zawsze powinno następować odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi E. Z. przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt: SKO.ZP/415/498/2018 wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 2018 r., nr AU-2/6730.2/733/2018; ewentualnie, w przypadku ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota niniejszej sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów (wydruku z portalu https://www.geoportal.gov.pl oraz wydruku z portalu www.google.com/maps/). Pismem z dnia 28 października 2019 r., skarżący, K. Z. i M. Z., przychylili się do wniesionej skargi kasacyjnej oraz podniesionych w niej zarzutów, nie uzasadniając powyższego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten ogranicza wymagania, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w porównaniu z uzasadnieniem wyroku sądu pierwszej instancji, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ma ono zawierać motywy rozstrzygnięcia zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem rozstrzygnięciu Sądu I instancji. Nie musi zaś zawierać przedstawiania stanu faktycznego, który wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 193). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ani z treści zarzutu ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby – zdaniem skarżącej – polegać naruszenie art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia WZiZT. Według pierwszego z przywołanych przepisów: "W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy...". Z kolei w myśl § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia WZiZT: "1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1." Wypada przy tym zaznaczyć, że skarżąca nie odnosi się w skardze kasacyjnej do kwestii linii zabudowy, a co za tym idzie nie podnosi jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie. Jeżeli zaś chodzi o szerokość elewacji frontowej, to jak wynika z akt administracyjnych, organ skorzystał z możliwości odstąpienia od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na zasadzie określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia WZiZT. Odstąpienie to wynika z przeprowadzonej analizy. Ustalenie sumarycznej szerokości elewacji dwóch budynków (zabudowa bliźniacza) w przedziale 14-16 m, nie powoduje naruszenia ładu przestrzennego w tym zakresie. Szerokość połączonych ze sobą budynków w przedziale 14-16 m stanowi bryłę, która wpisuje się w zabudowę obszaru analizowanego, w którym zostały posadowione budynki o szerokości elewacji od 8 do 32 metrów. Z tego też względu zarzut ten nie został uwzględniony. Jego nieskuteczność pociąga za sobą nieuwzględnienie zarzutów naruszenia "przepisów procesowych" (pkt 1 i 2 ), które są merytorycznie powiązane z oceną wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia WZiZT nie zasługuje na uwzględnienie. Uwaga dotycząca naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. została już przedstawiona. Natomiast odnosząc się do zarzucanego naruszenia § 8 rozporządzenia WZiZT przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od analizy geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. Zostało ono sformułowane na podstawie zawartych w aktach administracyjnych sprawy wyników analizy architektoniczno – urbanistycznej. Wyniki te obrazują znaczną różnorodność rozwiązań przyjętych w zakresie geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie uznał, że brak szczegółowego określenia geometrii dachu nie można oceniać w kategoriach naruszenia prawa skutkującego uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy. Można by w tym miejscu dodać, że kategoryczne określenie wymogów odnoszących się do geometrii dachu w obszarze charakteryzującym się znaczną różnorodnością mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia wolności zabudowy, która w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego znajduje swój normatywny wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ("Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich"). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.