III OZ 691/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SO/Go 6/22 o wymierzeniu Przedsiębiorstwu Komunalnemu "[...]" S.A. z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SO/Go 6/22, po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jej skargi na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Przedsiębiorstwu Komunalnemu "[...]" S.A. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 400 zł (pkt 1); zasądził od Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że Fundacja [...] w dniu 18 maja 2022 r. złożyła do Sądu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), Przedsiębiorstwu Komunalnemu "[...]" S.A. z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie jej skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca podniósł, że w dniu 1 listopada 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. z siedzibą w [...] z wnioskiem o udostępnienie określonej informacji publicznej. Następnie, w dniu 17 listopada 2021 r., za pośrednictwem w/w podmiotu, poprzez platformę ePUAP, wniósł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny (18 maja 2022 r.) skarga nie została jednak przekazana do Sądu. Zarządzeniem z dnia 26 maja 2022 r. (karta nr 20 akt sądowych) wezwano Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" S.A. z siedzibą w [...] do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni, jednocześnie doręczając odpis wniosku o wymierzenie grzywny. Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, wskazując, iż po otrzymaniu w dniu 18 listopada 2021 r. skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podjęto działania w celu jak najszybszego załatwienia wniosku strony, co nastąpiło w dniu 30 listopada 2021 r. i skutkowało brakiem konieczności przekazywania skargi na bezczynność do Sądu. Nieprzekazanie w terminie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie wpłynęło negatywnie na prawo strony do sądu ani nie naruszyło jej interesu, bowiem otrzymała ona żądaną informację publiczną. W ocenie Przedsiębiorstwa, z uwagi na fakultatywny charakter grzywny, Sąd powinien wziąć tę okoliczność pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Z uwagi na przedmiot skargi, której nieprzekazania dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny, należy mieć na uwadze treść art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p."), zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Tym samym Przedsiębiorstwo, do którego Fundacja wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – z uwagi na wykonywanie zadań publicznych, a także z uwagi na fakt, iż jedynym jego akcjonariuszem jest Gmina [...] o statusie miejskim – miało ustawowy obowiązek w sposób terminowy, tj. 15 dni od dnia otrzymania skargi, przekazać ją do Sądu bez względu na to, czy objęta wnioskiem informacja publiczna została stronie udostępniona, czy też nie. Już samo złożenie skargi do sądu administracyjnego stanowi bowiem żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga zostanie skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Tym samym Przedsiębiorstwo, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, miało obowiązek przekazać Sądowi skargę, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. (por. np. postanowienia NSA z dnia: 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 495/10; 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13 oraz 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18). W okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została wniesiona za pośrednictwem organu, poprzez platformę ePUAP, w dniu 17 listopada 2021 r. (karta nr 28-29 akt sądowych sprawy II SAB/Go 49/22, jak również karty nr: 11, 63 i 72 akt niniejszej sprawy). Z uwagi na treść art. 21 pkt 1 u.d.i.p., powinna ona zostać przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim najpóźniej w dniu 2 grudnia 2021 r., jednakże Przedsiębiorstwo nie uczyniło zadość temu obowiązkowi. W dniu 18 maja 2022 r. Fundacja złożyła wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi, który został doręczony Przedsiębiorstwu w dniu 2 czerwca 2022 r. W dniu 14 czerwca 2022 r. (data stempla pocztowego, karta nr 14 akt sądowych sprawy II SAB/Go 49/22) Przedsiębiorstwo przekazało skargę Sądowi. Uchybienie terminu w zakresie ustawowego obowiązku przekazania skargi wyniosło zatem 6 miesięcy i 12 dni. Z uwagi na obligatoryjność wymogu przekazania skargi do sądu administracyjnego, jak również dyscyplinującą funkcję grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., podniesiony w odpowiedzi na wniosek fakt udostępnienia objętej żądaniem informacji publicznej nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia tej grzywny. Został on natomiast wzięty pod uwagę przez Sąd przy wymiarze wysokości grzywny. Ze względu na znaczne uchybienie terminu w zakresie ustawowego obowiązku przekazania skargi (ponad 6 miesięcy) nie było możliwe wymierzenie Przedsiębiorstwu grzywny w najniższej wysokości, tj. przykładowo w kwocie 100 czy 200 zł. Grzywny w takich kwotach orzekane są bowiem w przypadkach o wiele mniej znacznego uchybienia tego terminu. Jednocześnie przy wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę podniesioną przez Przedsiębiorstwo okoliczność udostępnienia żądanej informacji publicznej, co nastąpiło dnia 30 listopada 2021 r. (karta nr 40-42 akt sądowych sprawy II SAB/Go 49/22). Wymierzając grzywnę w wysokości 400 zł Sąd miał również na względzie rosnące w okresie rozpoznania niniejszej sprawy koszty funkcjonowania przedsiębiorstw, wynikające ze znacznego wzrostu cen surowców i nośników energii (co jest okolicznością powszechnie znaną). W tej sytuacji grzywna w kwocie wyższej stanowiłaby niepotrzebne obciążenie budżetu Przedsiębiorstwa, wykonującego zadania z zakresu gospodarki komunalnej, zaspokajającego zbiorowe potrzeby lokalnej wspólnoty samorządowej. Orzeczona grzywna w kwocie 400 zł z jednej strony spełni swą funkcję dyscyplinującą i prewencyjną (co ma na celu potrzebę ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki – por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09), z drugiej natomiast strony nie będzie skutkować nadmiernym obciążeniem finansowym Przedsiębiorstwa i zakłóceniem wykonywania jego zadań publicznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji postanowienia orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 64 § 3 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosło o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki wymierzenia organowi grzywny w sytuacji, gdy: a) organ przekazał skargę do Sądu niezwłocznie przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, a zatem wypełnił obowiązek wynikający z art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., co umożliwiło rozpoznanie sprawy, czyniąc bezcelowym nałożenie grzywny; b) organ udostępnił stronie informację publiczną zgodnie ze złożonym wnioskiem w dniu 30 listopada 2021 r., a zatem w konsekwencji wypełnienia ustawowego obowiązku skarga na bezczynność organu stała się bezprzedmiotowa; c) strona zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej do pracownika organu, zamiast do osoby uprawnionej do reprezentacji Przedsiębiorstwa oraz udzielenia informacji publicznej; d) w niniejszym stanie faktycznym zaistniały szczególne przyczyny nieterminowej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej i nieterminowego przekazania skargi, niezależne od organu, wynikające z obowiązującego w kraju stanu epidemii, a w konsekwencji – zaistnienia stanu siły wyższej, który istotnie ograniczył możliwość terminowego rozpoznawania wniosków o udzielenie informacji publicznej, a także przesyłania do sądów skarg, wynikające z wielości wykonywanych przez organ zadań i świadczonych usług o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności i zapewnienie bezpieczeństwa. W uzasadnieniu zażalenia Przedsiębiorstwo przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Przedsiębiorstwu w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 400 zł jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co miało miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość. Jakkolwiek w niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" S.A. z siedzibą w [...], wobec którego sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazało określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z ponad 6-miesięcznym opóźnieniem. Podkreślenia wymaga, iż skarga Fundacji [...] rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Należy również zaznaczyć, że obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za zasadną bądź czy udostępnił on już stronie żądaną informację publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o zasadności skargi i przesądzeniu, czy żądana przez stronę informacja publiczna została rzeczywiście w całości jej udostępniona – może rozstrzygać wyłącznie Sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. Nawet zatem uzasadnione przekonanie, że postępowanie w sprawie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe na skutek udzielenia stronie stosownej informacji publicznej (na co powołuje się Przedsiębiorstwo) nie zwalniało organu od obowiązku przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w w/w przepisach, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie przyjął, że postępowanie Przedsiębiorstwa wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Wziął jednak również pod uwagę okoliczność, iż organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy, a także że nieprzekazanie skargi nie wynikało z jego złej woli. Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 400 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł – M.P. z 2022 r., poz. 175). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.