I OSK 2217/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1668/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. nr DO-II.7610.18.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1668/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020r. nr DO-II.7610.18.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 grudnia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r., przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Sosnowcu, obręb 0011 Sosnowiec, aktualnie oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni 1296 m2, dla której prowadzona jest w księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa - ponieważ zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. stanowił własność Gminy Sosnowiec, zatem nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek własności państwowej określona w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.), do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000r. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Ponadto, organ podniósł, że przedmiotowa działka nr [...] oznaczona została użytkiem "dr" (drogi), w dniu 1 stycznia 1996 r. oraz obecnie jest zajęta pasem drogowym drogi publicznej ul. [...] w Sosnowcu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z treści odpisu księgi wieczystej nr [...] załączonego do wniosku [...] SA z 9 sierpnia 2007 r. o uwłaszczenie, podstawę nabycia przez Skarb Państwa własności ówczesnej działki nr [...] stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego w Sosnowcu z 29 maja 1976 r., sygn. akt I Ns 385/76. Potwierdzają to również wpisy w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], której odpis również znajduje się w aktach sprawy. Błędnie zatem organy oceniły materiały dowodowe. Zupełnie inaczej wygląda natomiast kwestia stanu właścicielskiego gdy uwzględni się datę 27 października 2000 r., czyli dzień wejścia w życie ustawy. Wtedy bowiem Skarb Państwa nie był już właścicielem spornej działki nr [...], ponieważ Wojewoda potwierdził w decyzji z 22 grudnia 2017 r., że od 1 stycznia 1996 r. Gmina Sosnowiec nabyła nieodpłatnie własność całości działki nr [...] o powierzchni 1982 m2, w skład której wchodziła także wydzielona działka nr [...] o powierzchni 1296 m2. W tym zakresie ustalenia i ocena organów obu instancji są spójne i, zdaniem Sądu, prawidłowe. Słusznie organy orzekające w sprawie uznały, że na przeszkodzie uwłaszczeniu PKP stoją prawa osób trzecich, które w wyniku tegoż uwłaszczenia zostałby naruszone. Zdaniem Sądu, działka nr [...] znajdowała się zarówno w dacie 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r., w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w Sosnowcu. Podsumowując, Minister wprawdzie nieprawidłowo ocenił stan właścicielski przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., niemiej jednak powyższe uchybienie dyspozycji art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro w realiach niniejszej sprawy brak jest spełnienia przesłanki nabycia prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy, tj. posiadania przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr [...], co wiąże się z tym, że w tej dacie ww. gruntem władał wyłącznie zarządca drogi - ulicy [...] w Sosnowcu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u. PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd i instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazał nadto na naruszenie: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego [...] S.A. spełniają przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 146). Stosownie do powołanego art. 34 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (ust. 1). Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP (ust. 3). Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 ustawy, nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA. Przepis określa wprost trzy przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia nabycie przez PKP z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy wymaga expressis verbis, aby grunty podlegające uwłaszczeniu na rzecz PKP w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynie bowiem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Warunkiem musi być zatem, że nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. znajduje się w posiadaniu PKP, własność stanowi zaś Skarbu Państwa. A zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa, jednocześnie znajdujące się w posiadaniu PKP. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, iż na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 22 grudnia 2017 r. - nieodpłatnie własność całości działki nr [...] o powierzchni 1982 m2, w skład której wchodziła także wydzielona działka nr [...] o powierzchni 1296 m2 nabyła od 1 stycznia 1996 r. Gmina Sosnowiec. A zatem, wprawdzie nie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jednak już na dzień 27 października 2000 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a własność Gminy Sosnowiec. Przede wszystkim jednak, zarówno w dacie 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r., przedmiotowy grunt (działka nr [...]) znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w Sosnowcu (poprzednia nazwa - ulica [...]), posiadającej przed 5 grudnia 1990 r. - status drogi wojewódzkiej, a od 1 stycznia 1999 r. do chwili obecnej - status drogi powiatowej. Na spornej działce od kilkudziesięciu lat istnieją zatem elementy pasa drogowego (przejście podziemne oraz chodnik). Potwierdza to również stanowisko samej Skarżącej zawarte we wniosku z dnia 9 sierpnia 2007 r., która wyjaśniła, że na działce nr [...] brak jest elementów infrastruktury kolejowej, i że stanowi ona trakt komunikacyjny do budynku przychodni kolejowej znajdującej się na działce nr [...] oraz budynku mieszkalnego przy ulicy [...] znajdującego się na działce [...]. Konsekwentnie, mając na uwadze, że w dacie 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt zajęty był pod pas drogowy ul. [...] w Sosnowcu należało uwzględnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r.), z drogi takiej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe (Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, dyrekcje okręgowe dróg publicznych). Ponadto, zgodnie z art. 19 ust. 5 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 października 2000 r., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, był zarząd miasta. Zarząd ten powstał z mocy prawa (art. 22 tejże ustawy). Biorąc zatem pod uwagę zakres zarządu sprawowanego wobec drogi publicznej przez zarząd miasta (prezydenta miasta) na podstawie ówczesnych przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] nie znajdowała się w faktycznym posiadaniu PKP na dzień 5 grudnia 1990 r., gdyż niewątpliwe władztwo nad nią sprawował zarządca drogi. Skoro zatem przedmiotowy grunt stanowił na dzień 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną w zarządzie właściwych organów drogowych, to zdaniem Sądu, nie mógł w tej samej dacie znajdować się w wyłącznym posiadaniu PKP. Tym samym, w sytuacji gdy ww. działka wchodziła w skład drogi publicznej (pasa drogowego), to prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie uwłaszczenia PKP SA. Skoro tak, to zasadne było wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej działki. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Za bezpodstawne należy też uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 ab initio, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak również art. 151 p.p.s.a. Prowadzone przez organy postępowanie dowodowe i jego zakres determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko i nie zgłaszając tych dowodów w toku postępowania przed organem administracji. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej należy uznać za gołosłowne, nie mające oparcia w aktach sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to również nie mógł być uznany za zasadny. Przede wszystkim samo sformułowanie zarzutu jest wadliwe. Nie mające sensu bowiem są powołane sprzeczne ze sobą przepisy, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Również nieskutecznie postawiono zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Żądanie wniosku [...] S.A. z dnia 9 sierpnia 2007 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego wnioskująca spółka oparła na art. 34 i art. 35 ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i na tej też podstawie procedował Wojewoda Śląski. Nie miał natomiast podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 37a ust. 1 i 2 powołanej ustawy, czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie zawarte w tym zarzucie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.