IV SA/Po 424/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] października 1996 r. nr [...] w sprawie Statutu Sołectw na terenie Gminy W. 1. stwierdza nieważność załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 13 ust.3, § 14 pkt 1 w zakresie zwrotu "wybór i" oraz § 24; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Rada Miasta, powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13 poz. 74, dalej jako: "u.s.g.") podjęła w dniu [...] października 1996 r. uchwałę w sprawie Statutu Sołectw na terenie Gminy [...]. W dniu [...] stycznia 2003 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dostosowania uchwał Rady Miasta do obowiązującego prawa. Prokurator Rejonowy [...], pismem z dnia [...] marca 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę z [...] października 1996 r. Prokurator zaskarżył powyższe uchwały w części dotyczącej Załącznika nr 1 do Uchwały: § 13 ust.3, § 14 ust. 1 i § 24 . Prokurator zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: - naruszenie art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 13 ust. 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały możliwości postanowienia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym; - naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 14 ust. 1 Załącznika Nr 1 do Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej; - naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 24 Załącznika Nr 1 do Uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Zdaniem skarżącego, wskazane zapisy uchwały w sposób istotny naruszają przepisy obowiązującego prawa, gdyż zostały wydane z przekroczeniem kompetencji przewidzianej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w zakresie zaskarżonego § 14 pkt 1 uchwały z wyłączeniem wyrazów "wybór i" oraz § 24 uchwały. Organ natomiast nie kwestionuje zasadności żądania stwierdzenia nieważności § 13 ust.3 oraz § 14 pkt 1 lecz tylko w zakresie wyrazów "wybór i". W ocenie organu przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do odwołania sołtysa nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Podobnie z delegacji art. 35 ust. 1 u.s.g. nie wynika, by Rada Gminy nie mogła określić wymagań co do kworum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (por. art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). W złożonej skardze Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 14 pkt 1 organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru oraz odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. W ocenie Sądu, powyższy zarzut jest zasadny w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem § 14 pkt 1 ww. statutu, do wyłącznej kompetencji Zebrania należy wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19). W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora nie jest jednak zasadny w części, w której kwestionuje procedurę odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. Z tych powodów nie uwzględniono zarzutu dotyczącego § 14 statutu, który określa tryb odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej. Nie można bowiem przyjąć, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17), co odnieść trzeba także do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo (m.in. wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 915/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20). W ocenie Sądu, zasadnym jest trzeci z podniesionych zarzutów. Prokurator wskazuje bowiem na naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 24 załącznika do uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Kwestionowany zapis ww. uchwał, nakładający wymóg kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej uznać więc należało za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. Wprowadzenie w statutach dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 2112/01, LEX nr 81971, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1446/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 188/20, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy dotyczące możliwości postanowienia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym (§ 13 ust 3 załącznika do uchwały). . Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie. Należy jeszcze raz podkreślić, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej Należy zwrócić uwagę, że art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej § 13 ust 3 § 14 pkt 1 w zakresie "wyboru" Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz § 24 załącznika do uchwały. W pozostałym zakresie, tj. określonym przedstawionymi w treści uzasadnienia zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie II sentencji.