IV SAB/Wa 937/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku H. sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ wojewódzki") w rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla D. D., obywatelki [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 20 marca 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla D. D., obywatelki [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2020r. organ wojewódzki wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co ta uczyniła w dniu 16 lipca 2020 r. Dnia 3 lipca 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej spółki, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ wojewódzki dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ nadzoru zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w do 24 sierpnia 2020 r. W dniu 26 sierpnia 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęła skarga na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca spółka wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w świetle okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności zaś faktu, iż skarżąca złożyła ponaglenie, które jednak nic nie dało, złożenie skargi było uzasadnione i konieczne dla ochrony słusznego interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych. Organ podkreślił, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji, czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. W dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z żądaniem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, w tym nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki miał miejsce, bowiem skarga wpłynęła do organu 26 sierpnia 2020 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą Wojewoda [...] wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z żądaniem strony. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. W niniejszej sprawie żądanie skarżącej dotyczące wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zostało uwzględnione przez Wojewodę [...], wobec czego należało umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do jego rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana - w sposób zawiniony lub też nie – przez organ. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności i dlatego też orzekł jak w punktach I i II wyroku. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce i Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że okres prowadzenia postępowania trwał ponad cztery miesiące, podczas których Wojewoda nie podjął żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu, okres ten nie jest na tyle długi, by kwalifikować zaistniałą bezczynność w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Dla tej oceny nie było ponadto obojętne, że czas procedowania przez organ przypadł na okres pandemii COVID-19. Jest faktem notoryjnym, że pandemia nie jest obojętna dla funkcjonowania aparatu państwowego, w tym wojewódzkiego, przyczyniając się do spowolnienia jego pracy i spadku jego efektywności, przy czym trudno za ten stan winić ów aparat. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przez Wojewodę przed wydaniem wyroku. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł). Jednocześnie, zdaniem Sądu, w sprawie nie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. pozwalający na ograniczenie zwrotu kosztów postępowania należnych stronie skarżącej, o co wnoszono w skardze (por. np. postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r., II OZ 152/20 oraz postanowienie NSA z 27 maja 2020 r., II OZ 319/20, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.