II GSK 5085/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/11 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku A. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie radiowego urządzenia nadawczo-odbiorczego w systemie LTE 850 w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi akt sprawy i stwierdził, że przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek A. S.A. z siedzibą w W. o wymierzenie Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej grzywny. Nadto zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. koszty postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął jako podstawę orzekania następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: skarżąca spółka), działając za pośrednictwem organu, wniosła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: Prezes UKE; skarżący kasacyjnie) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia radiowego na używanie radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych w systemie LTE 850 MHz. Ostatecznie skarżąca spółka, modyfikując wniesioną do Sądu skargę – poprzez określenie jej, jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE, w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji w sprawie pozwolenia radiowego na używanie radiowego urządzenia nadawczo-odbiorczego w systemie LTE 850 dla lokalizacji urządzenia radiowego położonego w Ł. przy ul. [...], nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia Prezesowi UKE wyroku w niniejszej sprawie lub alternatywnie o: zobowiązanie Prezesa UKE, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., do wszczęcia procedury koordynacji międzynarodowej zgodnie z procedurą przewidzianą w art.9.30 Regulaminu Radiokomunikacyjnego, stanowiącego załącznik do Konstytucji i Konwencji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, sporządzonych w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r. ("RR") dla art. 9.21 RR, tj. poprzez zawiadomienie Biura Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, w sytuacji opisanej w uwadze 5.316A, nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia Prezesowi UKE prawomocnego wyroku w niniejszej sprawie, oraz do wydania decyzji w sprawie pozwolenia radiowego na używanie radiowego urządzenia nadawczo-odbiorczego w systemie LTE 850 dla lokalizacji urządzenia radiowego położonego w Ł., przy ul. [...], nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia procedury koordynacji międzynarodowej zgodnie z RR; 2) stwierdzenie, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Prezesowi UKE grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. (z późniejszymi zmianami) skarżąca spółka A. S.A. otrzymała przydział częstotliwości w przedziale 824-830 MHz i 869-875 MHz. W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca spółka złożyła 5 wniosków o wydanie pozwoleń radiowych w systemie LTE 850MHz. W dniu [...] stycznia 2011 r. Prezes UKE uwzględnił powyższe wnioski strony skarżącej i wydał stosowne pozwolenia radiowe. W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżąca spółka A. S.A. wystąpiła z kolejnymi 165 wnioskami o wydanie pozwoleń radiowych w systemie LTE 850MHz. Treść wniosków była identyczna z poprzednimi, na podstawie których Prezes UKE wydał pozwolenia radiowe. Jedyne różnice dotyczyły oczywistych zmian wynikających z lokalizacji urządzeń radiowych (długość i szerokość geograficzna, wysokość zawieszenia anteny, maksymalna moc promieniowania itp.). Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 36 k.p.a., poinformował skarżącą spółkę, że wszystkie wnioski o wydanie pozwoleń radiowych zostaną rozpatrzone w terminie do [...] sierpnia 2011 r. Jako przyczynę zwłoki Prezes UKE podał "konieczność dokonania koordynacji międzynarodowej planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej". W dniu [...] maja 2011 r., na zaproszenie Prezesa UKE, doszło do spotkania pomiędzy przedstawicielami skarżącej i pracownikami organu. Tematem spotkania w siedzibie Urzędu miało być uzgodnienie stanowisk stron w sprawie wydania pozwoleń radiowych. Ze sporządzonej przez organ notatki służbowej z tego spotkania (niepodpisanej przez przedstawicieli skarżącej spółki i organu) wynika, że pomiędzy stronami doszło do następujących uzgodnień: - A. dokona zmiany rodzaju służby radiokomunikacyjnej dla złożonych wniosków na służbę stałą, tak, aby nie powstawała potrzeba prowadzenia uzgodnień koordynacyjnych dla wszystkich terminali, zgodnie z przypisem 5.316A.; - UKE dokona analizy technicznej złożonych wniosków i w oparciu o zaproponowane powyżej kryteria wskaże, które stacje bazowe i z którymi administracjami wymagają przeprowadzenia uzgodnień międzynarodowych; - A. przedstawi listę kolejnych ok. 300 stacji bazowych, dla których UKE dokona analizy technicznej w zakresie określenia wymogu dokonania dla nich uzgodnień międzynarodowych w oparciu o zaproponowane przez UKE kryteria. Natomiast, według wersji skarżącej spółki, na tym spotkaniu uzgodniono jedynie, że A. S.A. zaproponowała powołanie na swój koszt niezależnego eksperta - dr. inż. J. Ż. z Instytutu Łączności, który we współpracy z Prezesem UKE dokona diagnozy istniejącego stanu i zaproponuje rozwiązanie w wydanej opinii. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca spółka, powołując się na przepis art. 37 k.p.a. - wystąpiła do Prezesa UKE z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, żądając m.in. załatwienia sprawy w terminie 7 dni. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezes UKE pismami z dnia [...] maja 2011 r. poinformował stronę skarżącą, że w sprawie nie jest możliwe wydanie pozwoleń radiowych bez przeprowadzenia procesu koordynacji międzynarodowej. Jednocześnie Prezes UKE wskazał na obowiązujące przepisy prawa, w szczególności Regulamin Radiokomunikacyjny (dalej RR). Przede wszystkim organ wyjaśnił, iż z zapisu 5.316A Regulaminu Radiokomunikacyjnego, stanowiącego załącznik do Konstytucji i Konwencji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, sporządzonych w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r. - wynika, że w Polsce zakres 790-862 MHz przeznaczony jest także, na zasadach służby pierwszej ważności, dla służby ruchomej, z wyjątkiem ruchomej lotniczej, pod warunkiem uzyskania zgody przez zainteresowaną administrację, udzielonej odpowiednio na podstawie ust. 9.21 RR lub na podstawie Porozumienia GE06, uwzględniając również administracje wymienione w ust. 5.312. Jednakże stacje w służbie ruchomej pracujące w wymienionych krajach i przeznaczonych im zakresach nie powinny powodować szkodliwych zakłóceń ani żądać ochrony od stacji lub służb pracujących zgodnie z Tablicą w krajach niewymienionych w tej uwadze. Organ wskazał, iż zarówno na Litwie, jak i w Polsce przydziały częstotliwości dla służby ruchomej, dokonane zgodnie z tym przeznaczeniem, nie mogą być wykorzystywane bez zgody Rosji i Białorusi ze względu na możliwość występowania zakłóceń. Jednocześnie Prezes UKE zauważył, że mimo uzgodnień poczynionych na spotkaniu z dnia [...] maja 2011 r., skarżąca spółka A. S.A. nie złożyła wniosku o zmianę rodzaju służby radiokomunikacyjnej, jak również nie przedstawiła listy kolejnych stacji bazowych. WSA wskazał, iż z akt administracyjnych wynika również, że do dnia [...] października 2011 r. pomiędzy stronami toczyła się korespondencja dotycząca m. in. konieczności dokonywania koordynacji międzynarodowej. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE powiadomił skarżącą spółkę, że z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o wydaniu pozwoleń radiowych. Z kolei w pismach z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2011 r. Prezes UKE ustosunkował się do uwag strony skarżącej kierowanych pod adresem koordynacji międzynarodowej oraz szczegółów technicznych z tym związanych. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes UKE zawiadomił stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wezwał do zajęcia stanowiska w terminie 7 dni pod rygorem wydania w sprawie decyzji. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wskazała, iż A. S.A. od samego początku wnioskowała o pozwolenia radiowe zgodne z posiadaną koncesją, tj. zarówno w służbie stałej, jak i ruchomej. Tymczasem, Prezes UKE poinformował skarżącą spółkę, iż z uwagi na fakt, że emisja sygnałów przez stacje bazowe sieci A. S.A. przy fizycznym zbliżeniu do stacji bazowych GSM-R może wpłynąć na pracę tego systemu oraz spowodować zakłócenia, podjął działania dotyczące wezwania do udziału w sprawie spółki PKP, jako podmiotu użytkującego częstotliwości przeznaczone dla celów systemów radiokomunikacyjnych w transporcie kolejowym (vide: pismo organu z dnia [...] września 2011 r. - w aktach administracyjnych załączonych do akt sądowych sprawy sygn. akt VI SAB/Wa 48/11). W dniu [...] października 2011 r. Prezes UKE przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] października z 2011 r. Prezes UKE poinformował spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie o toczącym się postępowaniu z wniosku A. S.A o wydanie pozwoleń radiowych, uznając, że wspomniana spółka posiada interes prawny i faktyczny do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.awqesadz Zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w kolejnych pismach procesowych złożonych przez Prezesa UKE do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ ten wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Prezes UKE wyraził stanowisko, iż nie dopuścił się zarówno przewlekłości postępowania, jak i bezczynności. Prezes UKE wskazał, iż od samego początku trwają czynności urzędowe zmierzające do prawidłowego załatwienia sprawy. Organ wyjaśnił, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania przepis art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz.1800 ze zm. - dalej także: P.t.), albowiem konieczne jest przeprowadzenie przez organ uzgodnień międzynarodowych w myśl art. 143 ust. 7 P.t. Prezes UKE podniósł jednocześnie, że pomimo ustaleń dokonanych na spotkaniu w dniu [...] maja 2011 r., nie uzyskano stanowiska skarżącej spółki odnośnie zmiany służby radiokomunikacyjnej. Zdaniem organu, ostateczne skonkretyzowanie woli strony w tym zakresie miało miejsce dopiero w dniu [...] września 2011 r. Prezes UKE stwierdził, iż przez ponad 5 miesięcy skarżąca spółka nie składała oświadczenia odnośnie rodzaju służby radiokomunikacyjnej, zaś dopiero w piśmie z dnia [...] września 2011 r. skonkretyzowała swoje żądanie w tym zakresie. Organ wyjaśnił ponadto, że oficjalne zawiadomienie administracji Białorusi miało miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r., zaś w dniu [...] grudnia 2011 r. strona polska została poinformowana przez administrację rosyjską, że z powodu kumulacji prac z zakresu badania kompatybilności elektromagnetycznej wnioskowanych przez skarżącą spółkę A. S.A. stacji radiowych, strona polska proszona jest o wydłużenie okresu oczekiwania na odpowiedź od strony rosyjskiej (vide: pismo Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2012 r. z załącznikami – w aktach sądowych). W dniu 16 stycznia 2012 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnicy skarżącej spółki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony oraz zarzuty skargi i żądania zawarte w uzupełniającym pismach procesowych z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r., wnieśli o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania stosownej decyzji lub wszczęcia stosownej procedury koordynacyjnej. Obecni na rozprawie pełnomocnicy Prezesa UKE oświadczyli, że procedura koordynacyjna została wszczęta przez Prezesa UKE w dniu [...] listopada 2011 r. Według oświadczeń pełnomocników organu, stosowna koordynacja z Białorusią została już zakończona, zaś jeśli chodzi o koordynację z Rosją, to pełnomocnicy organu wskazali, że termin jej zakończenia w dniu [...] lutego 2012 r. - jest realny. Ponadto pełnomocnicy Prezesa UKE wskazali, że w przypadku milczenia Rosji, w myśl przepisów RR można będzie uznać koordynację za zakończoną po upływie 4 miesięcy od momentu zawiadomienia Rosji. Uczestnik postępowania - PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowany przez pełnomocnika, pozostawił skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprobował stanowisko strony skarżącej i w konsekwencji stwierdził naruszenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej prawa poprzez przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych w systemie LTE 850 MHz. Na wstępie swoich wywodów WSA w Warszawie wskazał, iż w świetle znowelizowanego przepisu art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie takie strona skarżąca skierowała do organu w dniu [...] maja 2011 r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. powyższe zmiany, ustawodawca nie sformułował definicji "przewlekłości postępowania". W świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011). Stosownie do treści art. 143 ust. 6 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości, decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Natomiast, Prezes UKE, broniąc się przed zarzutami skarżącej spółki, podkreślał m.in., że zgodnie z art. 143 ust. 7 P.t., przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Rozważając skargę z punktu widzenia zarzutu przewlekłości postępowania, WSA podkreśłił, że sprawa wydania spornych pozwoleń radiowych zawisła przed Prezesem UKE w dniu [...] kwietnia 2011 r., kiedy to skarżąca spółka A. S.A złożyła 165 wniosków o wydanie tych pozwoleń. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz z późniejszej korespondencji prowadzonej przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. organ zawiadomił skarżącą spółkę, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej co do planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej. W piśmie tym organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2011 r. Jednakże we wskazanym terminie nie nastąpiło załatwienie sprawy, jak też organ nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Czynności organu sprowadzały się do wymiany korespondencji ze skarżącą. Ponadto WSA zauważył, iż w dniu [...] maja 2011 r. odbyło się spotkanie stron, które nie doprowadziło do uzgodnienia stanowisk. Sporządzona na okoliczność tego spotkania "notatka ze spotkania roboczego" nie została nawet podpisana przez pracowników UKE, lecz mimo tego organ regulacyjny, powołując się na dokonane w niej ustalenia, obarczał stronę skarżącą odpowiedzialnością za zwłokę w załatwieniu sprawy. Zdaniem organu, skarżąca spółka dopiero w dniu [...] września 2011 r. ostatecznie sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że chodzi jej o pozwolenia radiowe zarówno w służbie stałej, jak i ruchomej (vide: pkt 12 pisma skarżącej spółki A. S.A. z dnia [...] września 2011 r. - w aktach administracyjnych). Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego organ regulacyjny przyznał, że procedura koordynacji międzynarodowej została wszczęta w dniu [...] listopada 2011 r. W konsekwencji oznacza to, że czynności te zostały podjęte po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku oraz po upływie 5 miesięcy od dnia powiadomienia strony o konieczności dokonania międzynarodowych uzgodnień. Z uwagi na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes UKE dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów, wszczynając stosowną procedurę międzynarodową z pięciomiesięczną zwłoką, za którą to zwłokę organ ponosi odpowiedzialność, stosownie do art. 35 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie może usprawiedliwiać przewlekłego działania Prezesa UKE podnoszona przez ten organ kwestia rzekomego niedoprecyzowania żądania przez stronę skarżącą. Skoro bowiem organ regulacyjny dysponował możliwością wezwania skarżącej spółki na piśmie, w trybie art. 64 k.p.a., do ewentualnego doprecyzowania swojego żądania, a nie uczynił tego, chociażby już w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., kiedy to uznał, iż w sprawie niezbędnie będzie dokonanie międzynarodowych uzgodnień, to nie może powoływać się na tę okoliczność, celem usprawiedliwienia swojego wadliwego postępowania. Sąd uznał w tej sytuacji, że działanie Prezesa UKE nie było w tym zakresie ani zgodne z zasadą szybkości postępowania, ani też zdecydowanie zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. WSA w Warszawie wyraził pogląd, że - nawet uznając rację Prezesa UKE, iż sprawa ta miała rzeczywiście precedensowy charakter oraz wymagała ogromnego nakładu pracy co do przygotowania stosownych wniosków koordynacyjnych - to i tak stanowczo przyjąć trzeba, że ewidentną winę za zaistniałą przewlekłość ponosi organ, który zamiast podjąć niezwłocznie wszelkie możliwe działania mające na celu wszczęcie międzynarodowej procedury koordynacyjnej lub – o ile tak przyjął – pozostawić wniosek bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia jego rzekomych braków przez stronę, wdał się ze skarżącą spółką w korespondencję, która nie tylko nie przyczyniła się do przyspieszenia załatwienia sprawy, ale wręcz - odwrotnie do założonego celu - znacznie ją opóźniła. W konsekwencji działania organu regulacyjnego w tym okresie należy ocenić jako pozorne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że niewątpliwie dopuszcza się przewlekłości postępowania organ, który przez okres 5 (pięciu) miesięcy prowadzi ze stroną wymianę pism procesowych bez podejmowania w tym czasie wymaganych prawem konkretnych działań, o których mowa w art. 143 ust. 7 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Jednakże, pomimo ewidentnie wadliwej postawy Prezesa UKE, Sąd nie znalazł - wbrew stanowisku skarżącej spółki - uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przewlekłe postępowanie organu regulacyjnego miało charakter rażący, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Podkreślić jednakże należy, iż obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (tak m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Analizując zatem okoliczności niniejszej sprawy z powyższego punktu widzenia, Sąd nie dopatrzył się, aby przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego przez Prezesa UKE miało charakter rażący. WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że skoro organ uznał, że w sprawie niezbędne było dokonanie uzgodnień międzynarodowych z Rosją i Białorusią, zatem był obowiązany do przygotowania i opracowana odpowiednich dokumentów. Ponadto należy zauważyć, iż według wyjaśnień pełnomocników organu, złożonych na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r., sprawa miała charakter precedensowy. Warto zauważyć, iż samo przygotowanie koordynacji zajęło organowi dwa tygodnie. Nie bez znaczenia była również okoliczność, iż skarżąca spółka A. S.A. nie pracuje w zharmonizowanym systemie częstotliwości i przygotowanie 165 wniosków tej spółki wymagało opracowania specjalnego programu komputerowego. Warto wskazać również na niejednoznaczne i trudne w interpretacji międzynarodowe regulacje telekomunikacyjne, które organ zobowiązany był uwzględnić w tej sprawie. Wskazane okoliczności niewątpliwie działają, zdaniem Sądu, na korzyść organu, dając podstawę do przyjęcia tezy o braku rażącego charakteru wskazanej przewlekłości Prezesa UKE. Z powyższych względów Sąd uznał również, że brak było jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez skarżącą spółkę grzywny. Mając powyższe na względzie, Sąd zobowiązał organ do zakończenia sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi po uprawomocnieniu się wyroku. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż ustalając taki termin załatwienia sprawy przez organ, miał na uwadze z jednej strony precedensowy charakter sprawy i potrzebę dokończenia stosownej procedury koordynacji, zaś z drugiej strony oświadczenia pełnomocników Prezesa UKE, złożone na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012, z których wyraźnie wynikało, że uzgodnienia z Rosją najprawdopodobniej zakończą się do dnia 29 lutego 2012 r. Od powyższego wyroku Prezes UKE wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezesa UKE i wyznaczenie Organowi niewystarczającego terminu na rozstrzygnięcie Wniosku, przed zakończeniem obligatoryjnej procedury międzynarodowej, a przez to niedopuszczalny wpływ przez WSA wyrokiem na merytoryczną treść przyszłej decyzji Prezesa UKE, a w konsekwencji narzucenie Organowi w niniejszej sprawie sposobu procedowania i rozstrzygnięcia; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przez WSA przy wydawaniu wyroku art. 35 § 5 w sytuacji, gdy były podstawy do jego zastosowania, a w konsekwencji stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezesa UKE i zobowiązanie Organu do rozstrzygnięcia Wniosku w określonym terminie; 3. naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 143 ust. 7 w związku z art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1900 ze zm. – zwane dalej "PT" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, że Prezes UKE nie podjął wymaganych tym przepisem działań, a przez to nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zasakrżonego wyroku w części, t.j. w pkt 1, 2 oraz 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztó postępowania od strony. A. S.A. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, żądając jej oddalenia w całości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca spółka wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Po uzyskaniu stosownych stanowisk stron postępowania, postanowieniem z dnia 9 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podatwie art. 192 p.p.s.a. na zgodny wniosek stron. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Prezes UKE wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 27 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca spółka wniosła o zwrot pisma Prezesa UKE [...] października 2016 r. z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 66 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podkreślając, iż Prezes UKE blokuje możliwośc skorzystania z dobra rzadkiego, jakim są częstotliwości, naruszając tym samym obowiązek ustawowy, przewidziany w art. 189 ust. 2 Pt, jakim jest wspieranie skutecznego wykorzystania częstotliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo uzasadnionych i uargumentowanych zarzutów, które mogłyby prowadzić do wzruszenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 2 cytowanego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Należy podkreślić, że postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność lub przewlekłość organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika - co do zasady - w merytoryczną i procesową poprawność postępowania danego organu, a bada jedynie sam fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 194/06, Lex nr 318035). Z tych przyczyn rola Sąd w rozpoznawanej sprawie ograniczyła się jedynie do analizy zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego w kontekście cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd nie rozważał w niniejszej sprawie merytorycznej prawidłowości działania organu, zwłaszcza w aspekcie przyjętej konieczności podjęcia uzgodnień międzynarodowych i związanych z tym parametrów oraz szczegółów technicznych, które to kwestie były podnoszone przez obie strony w toku niniejszego sporu sądowego. Zdaniem Sądu II instancji oczywiście nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego. Przewlekłość działania organu nie może być wiązana ze stosowaniem prawa materialnego, a więc kształtowaniem treści praw i obowiązków publicznoprawnych. W ramach postępowania w sprawie bezczynności ocenie podlega działanie organu, a ocena ta musi mieć charakter formalny, czyli ma skupić się na tym, czy organ podejmował prawem nakazane czynności w prawem określonym postępowaniu. Z oczywistych powodów w ramach tej oceny nie można wypowiadać się w kwestiach materialnych, ale tylko tych, które odnoszą się do materii związanej z przewlekłoscią. Z tych powodów Sąd II instancji stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nie mogą zostać uznane za zasadne, bo w istocie odnoszą się do aspektów procesowych postępowania w sprawie bezczynności, a skoro wskazują ten kontekst sprawy, to nie mogą być skuteczną podstawą kwestionowania wyroku, choćby z tego powodu, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie można podnosić naruszeń prawa procesowego. Stosownie do treści art. 143 ust. 6 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości, decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 7 P.t., przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż "wydanie pozwolenia radiowego następuje w drodze decyzji Prezesa UKE. Ze względu na przepis art. 206 ust. 1, zastrzeżenie, że wydanie pozwolenia następuje w drodze decyzji można uznać za zbędne, a wystarczyłoby stwierdzenie, że pozwolenie wydaje Prezes UKE. Wydanie pozwolenia radiowego następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. W zakresie formy wniosku ust. 3 art. 143 przewiduje wymóg złożenia wniosku na piśmie, co zgodnie z art. 206 ust. 1 wyłącza możliwość stosowania art. 63 k.p.a. w zakresie innych form wszczęcia postępowania administracyjnego. Poza przypadkiem określonym w art. 143 ust. 6, który zakreśla termin 6 tygodni, terminem do załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia jest ogólny termin określony w art. 35 k.p.a." (Komentarz Lex do art. 143 Prawa telekomunikacyjnego – red. Krzysztof Kawałek). Rozważając skargę z punktu widzenia zarzutu przewlekłości postępowania, Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa wydania spornych pozwoleń radiowych zawisła przed Prezesem UKE w dniu [...] kwietnia 2011 r., kiedy to skarżąca spółka A. S.A złożyła 165 wniosków o wydanie tych pozwoleń, natomiast w dniu [...] maja 2011 r. odbyło się spotkanie stron, które nie doprowadziło do uzgodnienia stanowisk. Organ podnosił przy tym, iż podejmował czynności związane z uzgodnieniami międzynarodowymi, wymagającymi dodatkowych, skomplikowanych działań organu, wymagającymi większego nakładu czasu (vide – art. 143 ust. 7 P.t.). Zawinienie organu Sąd pierwszej instancji dostrzegł jednak nie w tym, że uznał brak jakichkolwiek działań po stronie organu jako przejaw przewlekłości w prowadzeniu sprawy, lecz zaakcentował niecelowy charakter tych działań, t.j. nie zmierzający bezpośrednio do finału, jakim jest zakończenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia radiowego. Nie można uznać za zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa procesowego - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezesa UKE i wyznaczenie organowi niewystarczającego terminu na rozstrzygnięcie wniosku, przed zakończeniem obligatoryjnej procedury międzynarodowej. Po pierwsze, należy wskazać, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę fakt pięciomiesięcznej zwłoki w podejmowaniu czynności w sprawie liczonej od daty powzięcia wiadomości o konieczności dokonania czynności wynikających z tzw. procedury koordynacji międzynarodowej oraz sześćiomiesięcznej od daty wpłynięcia wniosku. Należy też zważyć, iż na obecnym etapie postępowania zarzut sfrmułowany w powyższym przedmiocie tym bardziej stracił swoją ostrość wobec sformułowania w wyroku sądu pierwszej instancji obowiązku rozstrygnięcia wniosku w terminie dwumiesięcznym – liczonym od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Nawet, jeżeli dotrzymanie terminu narzuconego przez Sąd nastręczało organowi problemy w dacie wydania wyroku, to na obecnym etapie o tego rodzaju przeszkodach do załatwienia sprawy nie może być już mowy, nawet, jeżeli wiązło się to z koniecznością przeprowadzenia szczególnych czynności związanych z wyżej wspomnianą "koordynacją międzynarodową". Na marginesie trzeba w tym miejscu zauważyć, a o czym była już mowa na wstępie ninijszych rozważań, że sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniach w przedmiocie przewlekłości , jak i bezczynności postęowania, nie są władne dokonać oceny merytorycznych zagadnień, takich, jak zasadność prowadzenia wyżej wymienionych czynności koordynacyjnych, oceniając sprawę wyłącznie pod kątem jej sprawnego przebiegu, przy czym – co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego - przewlekłość postępowania zachodzi wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co w sposób należyty ocenił WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Niezasadny jest także drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego, dotyczący nieuwzględnienia przez WSA przy wydawaniu wyroku art. 35 § 5 k.p.a. z uwagi na brak podstaw do zastosowania tego przepisu proceduralnego przez organ w stanie faktycznym sprawy. W myśl tego przepsu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z uwagi na stwierdzoną przez Sąd pierwszej instancji odpowiedzialność organu za dopuszczenie do przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, polegającą na braku stosownych ustaleń co do charakteru prowadzonego postępowania, a następnie zaniechaniu bezzwłocznego podjęcia czynności związanych z ustaleniem konieczności dokonania ww. "koordynacji międzynarodowych", nie można podejmowanych przez organ działań uznać za usprawiedliwiające przedłużenie postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Koszty zostały zasądzone na podstawie art. 204 ust. 1 P.p.s.a.