II SA/Gd 231/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z 15 stycznia 2020 r., o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta (dalej jako "Prezydent") 19 lipca 2019 r. wydał decyzję, w której zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla A., obejmujące rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego przy ul. S. w G., dz. nr [..]-[..], obręb [..]. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania, w tym Wspólnocie Mieszkaniowej (dalej jako "Wspólnota"), reprezentującej interesy prawne właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku, bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniósł P. S., właściciel jednego z lokali znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. A. w G. Zaskarżoną decyzją z 15 stycznia 2020 r. Wojewoda umorzył postepowanie odwoławcze uznając, że postępowanie odwoławcze w myśl art. 105 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż odwołanie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony. Jak podkreślono, odwołujący się nie jest właścicielem budynku mieszkalnego przy ul. A. w G., która to nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalno-usługowego, dla którego inwestor uzyskał pozwolenie m.in. na rozbudowę nieruchomości. Wojewoda powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wskazał, że stronami niniejszego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak ustalono, nieruchomość znajdująca się przy ul. A. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, którego ogół właścicieli tworzy wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd. Nadto, jak wynika z art. 6 i art. 21 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910 ), dalej jako u.w.l., na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. Członek wspólnoty może podejmować działania na zewnątrz w obronie własnych praw, jednak musi wykazać swój indywidulany własny interes prawny, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W ocenie organu drugiej instancji w sprawach z zakresu prawa budowlanego uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem i może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa i obowiązki, co na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca, gdyż odwołujący się nie przedstawił w sposób dostateczny swojego indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W skardze do sądu skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając: 1. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechania dokładnego ustalenia i wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że inwestycja nie wpłynie na prawidłowy sposób użytkowania lokalu nr [..] położonego przy ul. A. i że w związku z tym strona skarżąca nie jest stroną tego postępowania, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, iż sam już potencjalny charakter naruszenia prawidłowego sposobu użytkowania nieruchomości położonych w obrębie inwestycji uprawnia właściciela do bycia stroną w postępowaniu; 2. naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez dowolne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a także poprzez dowolne uznanie, że planowana inwestycja nie będzie ujemnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego; 3. naruszenie art. 6 u.w.l poprzez uznanie, że zrzeszanie się we wspólnocie mieszkaniowej wyłącza możliwość samodzielnego udziału w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika takie wyłączenie; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że w niniejszej sprawie przysługuje mu indywidualny interes prawny, obok reprezentacji sprawowanej przez Wspólnotę. Wynika to z faktu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na lokal mieszkalny skarżącego m.in. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego, zwiększenie ryzyka pożarowego i możliwość wystąpienia wilgoci – ze względu na bardzo bliską odległość projektowanej rozbudowy od lokalu stanowiącego własność skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie ocenie podlegała prawidłowość wydanej przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, wydanej na postawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu drugiej instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie było uznanie, że podmiot wnoszący odwołanie – właściciel lokalu mieszkalnego w budynku bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie, a legitymację do wniesienia odwołania miała wyłącznie Wspólnota reprezentująca wszystkich mieszkańców ww. budynku. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, co oznacza, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy skarżącemu – właścicielowi jednego z lokali mieszkalnych, przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania inwestycji realizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Rozstrzygając tę kwestię w pierwszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, który stanowi, iż takimi stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu Ten zaś obszar to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy w tak ustalonym obszarze oddziaływania znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, status strony przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, reprezentującej interesy wszystkich mieszkańców. Nie oznacza to jednak, że właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych nie mogą uzyskać przymiotu strony w takim postępowaniu, przy czym warunkiem uzyskania takiego statusu jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Konieczne jest zatem wykazanie posiadania zindywidualizowanego interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2208/10; z 24 września 2014 r.; sygn. akt II OSK 647/13; z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16, dostępne w CBOSA). Z taką sytuacją, tj. istnieniem zindywidualizowanego interesu prawnego przez właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, mamy w ocenie sądu do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, inwestor zaplanował rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego. Budynek ten ma kształt litery "U", a jeden jego bok przylega do ściany budynku przy ul. A. Bok ten podlegać będzie rozbudowie w ten sposób, że ściana projektowanej 5 kondygnacji znajdować się będzie około 1,23 m od ściany budynku sąsiedniego, w którym znajdują się okna, w tym m.in. okno lokalu mieszkalnego należącego do skarżącego. W toku postępowania interes mieszkańców budynku sąsiedniego, w tym skarżącego, był reprezentowany przez Wspólnotę, która korzystając z przysługujących jej praw wnosiła uwagi podlegające rozważaniom organu pierwszej instancji. Jednakże okoliczność ta nie przesądza, że skarżący nie posiada własnego interesu prawnego. Przeciwnie, dokumentacja projektowa wskazuje, że lokal skarżącego znajduje się w najbardziej bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a jej oddziaływanie w odniesieniu do tego lokalu będzie inne, bardziej intensywne, niż wobec lokali mieszkalnych znajdujących się po drugiej stronie budynku Wspólnoty. Wskazuje na to w szczególności fakt dużego zbliżenia ściany projektowanej 5 kondygnacji od okna lokalu nr [..], która to okoliczność niewątpliwie wpływa na uprawnienia właściciela tego lokalu do korzystania z niego. Wprawdzie, jak stwierdził organ odwoławczy, takie usytuowanie ściany nie narusza przepisów prawa w zakresie czasu naświetlenia lokali i ich przesłaniania, bowiem lokal nr [..], usytuowany w budynku w zabudowuje śródmiejskiej, składający się z jednego pokoju z wydzielonym aneksem kuchennym, łazienki i kuchni umyka regulacjom § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, lecz w ocenie sądu okoliczność ta nie może mieć przesądzającego znaczenia z perspektywy indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Należy bowiem uwzględnić, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 848/17, dostępny w CBOSA). Przy ustalaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę konieczne jest więc ustalenie, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi "innymi przepisami" są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1509/17, dostępny w CBOSA). W związku z tym, dla uznania za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wystarczy sam fakt oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, bez przekroczenia dopuszczalnych norm, oraz utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości, a nie jedynie naruszenie interesu prawnego. Ochrona interesu prawnego strony to wszak cel i przesłanka, dla których strona zostaje dopuszczona do postępowania, po to, by mogła tego interesu dochodzić za pomocą środków procesowych, jakie przysługują tylko stronie. W ewidentnej sprzeczności z tym celem pozostaje sytuacja, będąca zarazem naruszeniem praw strony, gdy o ochronie tej rozstrzyga się bez udziału zainteresowanego w postępowaniu, czyli bez możliwości skorzystania z tych środków (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 742/20, dostępny w CBOSA). Takie oddziaływanie i utrudnienia występują w niniejszej sprawie w odniesieniu do lokalu nr [..] w budynku przy ul. A. i mają one charakter odmienny, niż dla lokali mieszkalnych położonych w innej części ww. budynku wielorodzinnego. Przejawiają się one m.in. w ograniczeniach dostępu lokalu do światła słonecznego, które wprawdzie mogą nie przekraczać ustalonych prawem norm, lecz ta okoliczność winna mieć znaczenie dla oceny prawidłowości projektu budowlanego i możliwości jego zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie oceny braku indywidualnego interesu właściciela lokalu jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odmienność oddziaływania planowanej inwestycji w stosunku do przedmiotowego lokalu dotyczy także dostępu pomieszczeń do powietrza. Niewątpliwie bowiem usytuowanie ściany sąsiedniego budynku w odległości około 1,23 m od okien i utworzenie przez to tzw. studni między budynkami ogranicza prawidłową cyrkulację świeżego powietrza, co w połączeniu z ograniczeniami w dostępie do światła słonecznego może doprowadzać do zawilgocenia ścian sąsiedniego budynku i lokalu. Ponadto, ograniczony dostęp do światła dziennego przedmiotowego lokalu mieszkalnego może wpływać także na jego termikę, zmniejszając dotychczasowe nasłonecznienie i komfort cieplny w mieszkaniu. Właściciel tego lokalu, na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego ma prawo do niezakłóconego, swobodnego i komfortowego korzystania ze swojej własności, które to prawo obejmuje także dostęp do światła dziennego i powietrza, nie niezależnie od tego, jakie normy w tym przedmiocie przewidują przepisy prawa budowlanego, mające znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z prawem. Zdaniem sądu, ww. okoliczności, znaczna zmiana charakteru sąsiedniej zabudowy (z budynku mieszkalno-usługowego na hostel z usługami), jej intensyfikacja, a także lokalizacja mieszkania nr [..] w budynku sąsiednim w taki sposób, że jego okna wychodzą bezpośrednio na planowaną inwestycję, przemawiają za przyznaniem skarżącemu indywidualnego interesu prawnego, jako stronie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, niezależnie od reprezentacji budynku przez Wspólnotę. Sytuacja właściciela tego lokalu jest bowiem inna, niż właścicieli lokali znajdujących się po drugiej stronie budynku przy ul. A., również reprezentowanych przez Wspólnotę, gdyż ze względu na różną lokalizację lokali również oddziaływanie nań inwestycji będzie miało różne natężenie i charakter. Te właśnie odmienności pozwalają na indywidualizację sytuacji właściciela lokalu mieszkalnego nr [..] i przemawiają za przyznaniem mu interesu prawnego w sprawie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że z punktu widzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest decydujące to, czy z projektu wynika, iż inwestycja spełnia określone wymogi techniczno-budowlane, lecz to, że inwestycja oddziałuje na daną nieruchomość, a w kontekście przyznania statusu strony właścicielowi pojedynczego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na który inwestycja oddziałuje – intensywność i charakter tego oddziaływania w stosunku do pozostałych lokali mieszkalnych. Reasumując, w ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji wadliwie przyjęto, że odwołujący się nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, od którego zależy przyznanie statusu strony tego postępowania i w związku z tym nie przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ bowiem uznał, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 u.w.l., interesy skarżącego były wystarczająco reprezentowane przez biorącą udział w postępowaniu Wspólnotę, nie uwzględniając jednak wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności usytuowania lokalu mieszkalnego należącego do skarżącego i związanych z tym odmienności w oddziaływaniu inwestycji na ten lokal. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska niezasadne umorzono postępowanie odwoławcze, pozbawiając skarżącego czynnego udziału w postępowaniu. Z tych względów sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące wadliwego zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 6 u.w.l., a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na brak uwzględnienia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda uwzględni stanowisko powyżej przedstawione, w tym zaprezentowaną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co winno spowodować uznanie odwołującego za stronę postępowania. Jednocześnie należy wskazać, że nadanie skarżącemu statusu strony i przyjęcie do rozpoznania wniesionego przez niego odwołania nie przesądza wyników oceny organu odwoławczego w zakresie prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały zawiadomione.