II OSK 3585/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G., R. G., R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 859/18 w sprawie ze skargi R. G., R. G., R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr SKO.GP.4000.181.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., II SA/Po 859/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę R. G., R. G., R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ("SKO", lub "Kolegium") z 26 kwietnia 2018 r., nr SKO.GP.4000.181.2018, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 17 maja 2012 r. Burmistrz Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku R. G. i R. G. (inwestorzy), ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] położonych w B. (powinno być B. – uwaga Sądu), przy ul. [...], Gm. K., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego. Wnioskiem z 4 lipca 2014 r. G. W. i J. Cz. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Gminy K.. Wyrokując w sprawie II SA/Po 859/18 kolejno wskazano, że decyzją z 3 listopada 2014 r. SKO w Poznaniu po rozpatrzeniu powyższego wniosku, stwierdziło nieważność źródłowej decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. R. G. i R. G. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO w Poznaniu z 3 listopada 2014 r. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 27 kwietnia 2015 r. SKO w Poznaniu uchyliło własną decyzję 3 listopada 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 13 października 2015 r., II SA/Po 609/15, uchylił ww. decyzję SKO w Poznaniu z 27 kwietnia 2015 r. w części orzekającej o uchyleniu decyzji SKO w Poznaniu z 3 listopada 2014 r. i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. oraz oddalił skargę J. C. na powyższą decyzją SKO w Poznaniu z 27 kwietnia 2015 r. Równocześnie sąd wojewódzki wyjaśnił, że na skutek wydanego orzeczenia po stronie Kolegium aktualizuje się konieczność ponownego rozpoznania środka odwoławczego R. G. i R. G. od decyzji SKO w Poznaniu z 3 listopada 2014 r., ograniczonego jednakże do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. wydanej po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności pochodzącego od G. W. Dalej w wyroku II SA/Po 859/18 przywołano, że ponownie rozpoznając sprawę SKO w Poznaniu decyzją z 26 września 2018 r. uchyliło własną decyzję z 3 listopada 2014 r. w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. z wniosku J. C., oraz w pozostałym zakresie utrzymało w mocy własną decyzję z 3 listopada 2014 r. stwierdzającą nieważność źródłowej decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. ustalającej warunki zabudowy, dla inwestycji rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego, z wniosku G. W. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla obiektu już istniejącego w dacie złożenia wniosku o warunki zabudowy, a wniosek nie był rezultatem prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. G., R. G. oraz R. G., podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania przez Kolegium, że źródłowa decyzja z 17 maja 2012 r. miała zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., Upzp), art. 7, 77 ust. 1 oraz 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez SKO wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegające na braku określenia, czy planowana rozbudowa naruszała zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tj. zasadę dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z załączonymi mapami, bezsprzecznie wskazuje, że w momencie złożenia wniosku o wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy, obiekt objęty wnioskiem już istniał. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, iż skoro decyzją Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. ustalono warunki dla rozbudowy budynku, wobec tego zdaniem skarżących w tej dacie musiał istnieć inny obiekt, którego rozbudowa była planowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli R. G., R. G. i R. G. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Powyższemu wyrokowi zarzuca się: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niedostrzeżenie przez WSA w Poznaniu, iż Kolegium naruszyło art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od SKO na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie podkreślają, że decyzja Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została wydana prawidłowo dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] ob. [...], gmina K. i brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska. W odpowiedzi uczestników postępowania – G. W. i J. C. – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie uczestników zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu jest prawidłowy. Zaznaczają, że bezspornym jest fakt, co wynika z akt sprawy, w tym z przedstawionych we wniosku z 4 lipca 2014 r. G. W. dokumentów, że w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy istniał zarówno budynek, który miał być rzekomo rozbudowany, jak i jego rzekomo planowana rozbudowa. Zatem i decyzja o warunkach zabudowy, i kolejna ją zmieniająca zostały wydane dla obiektu istniejącego. W odpowiedzi zaś Kolegium na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawę prowadzoną on-line nikt się nie zgłosił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niedostrzeżenie przez WSA w Poznaniu, iż Kolegium naruszyło art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnili w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, w treści uzasadnienia środka zaskarżenia nie wskazują jakich konkretnie elementów uzasadnienia kwestionowanego wyroku zabrakło. Inny zaś sposób poczytywania przez skarżących kasacyjnie faktów istotnych dla sprawy nie uprawnia do twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizują z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa), podzielając merytoryczną argumentację zaskarżonej decyzji i uznając ją za pełną i wyczerpującą, a następnie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy. Z załączonych bowiem do odwołania map, jak i treści skargi wynikało, że objęta wnioskiem inwestycja była już zrealizowana w dacie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie przedstawili zaś żadnego dowodu wskazującego na wadliwość dokonanych w tym zakresie ustaleń organów administracji i orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego. Skoro niedopuszczalne jest, aby w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor z własnej inicjatywy domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wykazania, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, LEX nr 1568297), to wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa – art. 59 Upzp. Powyższe było wystarczającą przesłanką do stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z 17 maja 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie mają tym samym racji skarżący kasacyjnie podnosząc w ramach tego samego zarzutu, że sąd wojewódzki miał nie dostrzec, iż SKO w Poznaniu naruszyło przepisy K.p.a. tj. art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 75 § 1 (zasada otwartego katalogu środków dowodowych), art. 77 § 1 (zasada oficjalności postępowania dowodowego) oraz art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów). Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez Kolegium z naruszeniem powyższych zasad, a sąd pierwszej instancji zaakceptował takie działanie skarżonego organu. Nie wykazano zatem, że wskazywane naruszenia procesowe, których strony skarżące kasacyjnie nie uzasadniły należycie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazali tym samym, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został ustalony przez SKO w Poznaniu w sposób nieprawidłowy, czego konsekwencją byłoby naruszenie przez sąd pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organ, przepisu o charakterze wynikowym, tj. art. 151 Ppsa - poprzez jego błędne zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 184 Ppsa. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania na rzecz uczestników postępowania – G. W. i J. C., skoro brak ku temu podstaw wynikających z treści art. 204 Ppsa.