II SAB/Wr 32/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od podjęcia biegu terminu zawieszonego postępowania; IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (słownie: dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. P. (dalej – skarżąca) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie m.in. z jej wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że skargę wniesiono w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych. W dniu [...] września 2008 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] września 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowano wnioskodawców, że ze względu na dużą ilość wniosków sprawa zostanie rozpatrzona według kolejności wpływu. Natomiast w dniu [...] lutego 2012 r. organ wydał postanowienie nr [...], którym poinformował, że postępowanie nie może być zakończone w terminie zakreślonym przepisami procedury administracyjnej i poinformował, że zostanie ono zakończone w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r.. Podobne rozstrzygnięcia wydawano jeszcze kilkakrotnie. W dniu [...] czerwca 2013 r. postanowieniem nr [...] wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2014 r., a postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wyznaczono terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2015 r.. Po ustanowieniu przez jedną ze stron profesjonalnego pełnomocnika monitował on w sprawie i załączał dokumenty do sprawy, lecz w dalszym ciągu nie wydano merytorycznego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda [...] wezwał do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty wyznaczając w tym celu okres 6 miesięcy. Na tym etapie sprawy do organu wpłynęły zaświadczenia i oświadczenia, a nadto strony uzupełniały materiał dowodowy. Zażaleniem do organu nadrzędnego opatrzonym datą [...] listopada 2019 r. skarżąca zarzuciła bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu sprawy. W tej sytuacji organ zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2020 r., po czym przekazał zażalenie na bezczynność zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjmując w podstawie prawnej art. 37 § 2 w zw. z art. 35 oraz w zw. z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") uznał zażalenie J. P. za bezzasadne. W sygnalizowanej na wstępie skardze na bezczynność Wojewody [...] J.P. wniosła o: 1. Zobowiązanie Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej, o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. K. nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. 2. Stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. 3. Zasądzenie od organu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000,00 zł. 4. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono aktualny stan sprawy i przedstawiono chronologiczny przebieg dotychczasowego postępowania. W szczególności zwracano uwagę na wielokrotne wyznaczanie niedotrzymywanego terminu załatwienia sprawy oraz brak staranności organu w tym względzie. Zwracano uwagę na dopełnianie przez stronę obowiązków i niezwłoczne reagowanie na wezwania organu. Końcowo, podkreślając notoryczne niedotrzymywanie przez organ wyznaczanych terminów oraz wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, spuentowano pismo procesowe twierdzeniem dotyczącym długotrwałego prowadzenia przez organ sprawy na przestrzeni przeszło dekady. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Na uzasadnienie zajętego stanowiska Wojewoda [...] wskazał na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uznające zażalenie na bezczynność za bezzasadne. Poinformowano, że zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wyznaczono termin na załatwienie sprawy do dnia [...] lipca 2020 r.. Dodatkowo ze względu na powzięcie informacji o śmierci jednej ze stron postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] zawieszono z urzędu postępowanie, do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłej K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Sąd stwierdził także, że skarżąca dopełniła wymogów formalnych pozwalających na rozpoznanie skargi. Jak bowiem wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 ww. ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 53 § 2a p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu pełnomocnik skarżącej skierowała w dniu [...] listopada 2019 r. skargę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność Wojewody [...]. Zdaniem Sądu wyczerpany więc został tryb poprzedzający wniesienie skargi. Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Wojewody [...] zaznaczyć trzeba, że zasadniczym celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli w zakresie badania opieszałości organów administracji publicznej jest wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). Zauważyć przy tym wypada, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, brak było normatywnej definicji pojęcia przewlekłości i bezczynności postępowania. Z tego względu na potrzeby niniejszej sprawy odwołać należy się do sposobu rozumienia tych pojęć jaki przyjmowany był powszechnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Przyjmując ukształtowaną w orzecznictwie linię stwierdzić zatem trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Powiedzieć przy tym należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Uwzględniając takie rozumienie pojęcia bezczynności, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda [...] w postępowaniu administracyjnym objętym skargą dopuścił się bezczynności. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] września 2008 r. W toku wszczętego na ów wniosek postępowania, Wojewoda kolejnymi postanowieniami i zawiadomieniami z dnia: [...] stycznia 2010 r., [...] lutego 2012 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2014 r., [...] września 2017 r., czy wreszcie z dnia [...] lutego 2020 r. informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia. Już z samego zestawienia zawiadomień i postanowień wynika, że wyznaczane terminy nie zostały dochowane. Co więcej pomiędzy kolejnymi ,,przesunięciami terminu" organ nie podejmował konkretnych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że to skarżąca monitowała organ i przedkładała dokumenty, zaś obiektywnie rzecz ujmując, organ ograniczył się do kierowania zapytań do Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego we [...]. Mimo, że działanie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na zakończenie sprawy we właściwej formie, podkreślić trzeba, że organ zadziałał w ten sposób dopiero w 2015 r., czyli siedem lat od wszczęcia postępowania i pięć lat przed złożeniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Kolejne działanie organu przybrało formę postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r. o zawieszeniu postępowania. Oceniając przebieg postępowania w kontekście postawionego przez skarżącą zarzutu bezczynności, trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda kilkakrotnie informował strony o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki z jednoczesnym określeniem nowego termin jej załatwienia, jednakże żaden ze wskazanych przez niego terminów nie został dochowany. Na dzień wniesienia skargi, bezsprzecznie zatem organ pozostawał w bezczynności i stanu tego nie zmienia fakt zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła ewidentna bezczynność organu, która zresztą nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Potwierdza to czas trwania postępowania (toczącego się bez mała od dwunastu lat.). Znamienne przy tym jest, to że od dnia [...] września 2008 r. tj. od momentu wpływu wniosku upłynęło prawie półtora roku do wszczęcia postępowania, bowiem o rejestracji wniosku poinformowano zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r.. Kolejne pisma w aktach sprawy to li tylko zawiadomienia o wyznaczaniu kolejnych terminów. Taki stan trwa z krótkimi przerwami na korespondencje z archiwum do dnia złożenia skargi. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie wystąpiła bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wyjaśnić trzeba, że będzie miała ona charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Uwzględniając szczególny charakter spraw tzw. zabużańskich wiążący się ze stopniem skomplikowania tych spraw i poziomem trudności w gromadzeniu dowodów, zauważyć jednak należy, że w realiach niniejszej sprawy, nie są to przyczyny wystarczająco uzasadniające zaistniałą zwłokę. Stąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Określając w pkt III sentencji wyroku początek biegu terminu, w którym organ został w tej sprawie zobowiązany do wydania aktu Sąd uznał, że w aktualnym w dacie orzekania przez Sąd stanie sprawy nie jest możliwe ustalenie kiedy nastąpi kontynuacja czynności procesowych w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Już bowiem po złożeniu skargi w dniu [...] lipca 2020 r. wydano postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Stąd też zasadnym okazało się wyznaczenie terminu załatwienia sprawy nie przez wskazanie daty kalendarzowej lecz okresu trzydziestu dni od podjęcia zawieszonego postępowania. Jednocześnie, mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy – w szczególności wielokrotnie przekroczony czas załatwienia sprawy (zarówno wskazany w ustawie jak i przez sam organ) Sąd uznał, że zasadny jest wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem kwoty w wysokości 2500 złotych (punkt IV sentencji wyroku). Kwota ta pełnić ma funkcję represyjną i prewencyjną, jak też stanowić formę rekompensaty za oczekiwanie na załatwienie sprawy. Zwrócić także należy uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której można korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tym względzie Sąd miał zatem na uwadze, że sprawa toczy się od września 2008 r. i Wojewoda [...] nadal jej nie zakończył. Skarżąca niewątpliwie nadmiernie długo oczekuje na zakończenie postępowania wszczętego w 2008 r. Sąd nie dostrzegł przy tym przyczyn dla przyznania skarżącej sumy w wysokości wnioskowanej w skardze, tym bardziej, że żądanie to nie zostało uzasadnione. W ocenie Sądu, zastosowane w niniejszej sprawie środki są wystarczające dla przyjęcia, że cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty. Zawarte w pkt V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.