II SA/Go 218/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] Starosta, po rozpatrzeniu wniosku I.M., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019.1186 ze zm., dalej u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego po byłym kinie "Ś." ze zmianą sposobu użytkowania na usługi wynajmu lokali mieszkalnych na dz. Nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła I.M. wskazując w nim, że organ bezpodstawnie żąda uzyskania uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla przedmiotowej inwestycji, albowiem jest to niezgodne z prawem miejscowym. Ponadto projektowany budynek przeznaczony jest na prowadzenie komercyjnej działalności polegającej na wynajmie mieszkań. Mieszkania te nie będą sprzedawane. W ocenie odwołującej powyższe jest w pełni zgodne z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2020r., znak [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wyjaśnił, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 u.p.b.). W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym w zakresie organ wskazuje nieprawidłowości i nakłada na inwestora obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 u.p.b.). Organ wskazał, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy z dnia 8 grudnia 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego [...] (Dz.Woj. Nr 2, poz. 19 z dnia 31.01.2000 r.). Działki nr [...] leżą na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem U2. W § 11 ust. 1 tej uchwały ustalono tereny usługowe o przeznaczeniu podstawowym pod usługi komercyjne i publiczne z dopuszczeniem uzupełniającej funkcji mieszkaniowej na terenach UM1 do UM10, publiczne - UP1 do UP8, komercyjne - Ul do U5. Przedmiotowa uchwała nie zawiera w słowniczku definicji usług komercyjnych. Natomiast odwołujący się wskazuje, że zamiarem inwestora jest budowa budynku z mieszkaniami na wynajem w okresie letnim, co w jego ocenie jest usługą. Nie budzi wątpliwości, w ocenie organu odwoławczego, że prowadzenie działalności polegającej na wynajmie mieszkań zalicza się do działalności usługowej. Rodzaj prowadzonej działalności i przeznaczenia wszystkich wybudowanych mieszkań pod wynajem nie zmienia jednak funkcji budynku. W dalszym ciągu będzie to budynek o funkcji mieszkaniowej, a w tym wypadku dodatkowo związany z turystyką. Nie ma również znaczenia okres trwania tego wynajmu. Podmioty, które w ramach świadczonej przez inwestora usługi wynajmu mieszkań będą stroną takiej umowy będą w takim lokalu przez pewien czas zamieszkiwać. Fakt jego wynajęcia czy też wykupienia tego nie zmieni. W ocenie Wojewody, taka funkcja budynku nie mieści się w zakresie usług komercyjnych, jakie w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego mogą być realizowane na tym terenie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje tereny, na których mogą być lokalizowane usługi świadczone turystom stanowiące obiekty bazy noclegowej (terenu oznaczone symbolem UT), zabudowę pensjonatową (MT) czy dopuszczające wykorzystanie obiektów na cele turystyki (PR1). Zabudowa o funkcji mieszkaniowej dopuszczona została natomiast na terenie (M, MU, UM). Inna wykładnia zapisów planu prowadziłaby do jego nadinterpretacji i ingerowała we władztwo planistyczne gminy, która uchwalając plan zdecydowała jaki rodzaj usług na terenie oznaczonym symbolem U zezwala realizować. Wobec powyższego inwestor nie wywiązał się z obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do czego został zobligowany postanowieniem Starosty z dnia [...].11.2019 r., znak: [...]. Inwestor nie przedłożył również zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pozwolenie takie jest wymagane z uwagi na fakt wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miejscowości [...] decyzją z dnia [...] lutego 1974r., znak: [...], nr rej. [...]. Tym samym o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na przedmiotową inwestycję decyduje wpisanie objętego nią terenu do rejestru zabytków, a nie treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczająca strefy ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadnie Starosta zwrócił się do organu ochrony zabytków w celu ustalenia czy na nieruchomościach objętych inwestycją ustanowiona została jakaś forma ochrony. Bez wątpienia bowiem tylko organ ochrony zabytków posiada pełną wiedzę w tym zakresie. Organ czynności tej dokonał w ramach toczącego się postępowania. Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził, że na terenie objętym inwestycją ustanowiona został forma ochrony zabytków, tj. nieruchomości te znajdują się w układzie urbanistyczno-krajobrazowym miejscowości [...] wpisanym do rejestru zabytków. I.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu II instancji, w której podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreśliła, że analiza planu miejscowego, dokonana przez Wojewodę oparta jest na subiektywnej ocenie i kazuistycznych wnioskach mających prowadzić do przekonania, że pomimo tego, że słowniczek miejscowego planu zagospodarowania nie definiuje usług komercyjnych, a co za tym idzie nie ma w słowniczku określenia i nazwania usług komercyjnych, które pod tym pojęciem się mieszczą. Ponadto skoro teren przedmiotowej inwestycji nie leży w obszarze chronionym, to uzgodnienie Konserwatora Zabytków nie jest potrzebne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. 2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do dwóch kwestii, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej - przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku usługowego po byłym kinie "Ś." ze zmianą sposobu użytkowania na usługi wynajmu lokali mieszkalnych, na działkach nr [...], jest dopuszczalne na tym terenie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy to zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei art. 35 ust. 4 u.p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4, a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 215/14). Podkreślić trzeba, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 2461/15, realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 8 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego [...] (Dz.Woj. Nr 2, poz. 19 z dnia 31.01.2000 r.). Zgodnie z § 3 uchwały przedmiotem ustaleń planu są m.in.: 5) tereny mieszkaniowo - usługowe w zależności od przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oznaczone na rysunku planu symbolami M1 do M9, MU1 do MU51, 6) tereny usługowo - mieszkaniowe i usługowe w zależności od przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oraz rodzaju usług oznaczone na rysunku planu symbolami UM1 do UM10, UP1 do UP8, U1 do U5, 7) tereny turystyki oznaczone symbolami UT1 do UT16, MT1 do MT2. Działki nr [...] w [...] leżą na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U2. W § 11 ust. 1 uchwały ustalono tereny usługowe o przeznaczeniu podstawowym pod usługi komercyjne i publiczne z dopuszczeniem uzupełniającej funkcji mieszkaniowej na terenach UM1 do UM10, publiczne - UP1 do UP8, komercyjne – U1 do U5. W § 10 ustalono tereny mieszkaniowo - usługowe o przeznaczeniu podstawowym pod budownictwo mieszkaniowe:1) z dopuszczeniem usług wbudowanych w budynek mieszkalny - na terenach oznaczonych symbolem M1 do M9, 2) z dopuszczeniem usług wbudowanych i wolnostojących - jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego - na terenach MU1 do MU51, §12 natomiast ustalono tereny turystyki o przeznaczeniu podstawowym pod: 1)obiekty bazy noclegowej wraz z zapleczem gastronomicznym i towarzyszącą zielenią oraz - jako uzupełnienie funkcji podstawowej - urządzenia sportowo - rekreacyjne - na terenach UT1 do UT16, 2)zabudowę pensjonatową z uzupełniającą funkcją mieszkaniową - MT1 i MT2. Wobec przytoczonych wyżej ustaleń planu nie budzi wątpliwości, że zabudowa spełniająca funkcję mieszkaniową (a taką funkcję ma po zrealizowaniu inwestycji skarżącej pełnić budynek na działkach nr [...]) może być realizowana tylko na terenach oznaczonych symbolami M, MU, UM, MT, a w przypadku świadczenia turystom usług w postaci obiektów bazy noclegowej - symbolem UT. Nie jest natomiast dopuszczalna lokalizacja budynku o funkcji mieszkaniowej, nawet w przypadku przeznaczenia go pod wynajem, na obszarze oznaczonym symbolem U. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie. W rozpoznawanej sprawie racjonalny uchwałodawca odróżnił tereny mieszkaniowe - M od usługowych - U, tereny łączące obie funkcje jako mieszkaniowo - usługowe MU i usługowo – mieszkaniowe UM, a także tereny zabudowy pensjonatowej z uzupełniającą funkcją mieszkaniową - MT1 i MT2. Tym samym uchwałodawca ograniczył możliwość zabudowy spełniającej funkcję mieszkaniową do terenów zawierających oznaczenia M, MU, UM, MT, a w przypadku świadczenia turystom usług w postaci obiektów bazy noclegowej - symbolem UT, a nie dopuścił takiej zabudowy na terenach oznaczonych symbolem U. Należy zauważyć, że jakkolwiek w przypadku wątpliwości interpretacyjnych dotyczących norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy je rozstrzygać na korzyść prawa inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, to jednak zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, dostępne metody wykładni pozwalają na odkodowanie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, normy prawnej wykluczającej możliwość realizacji inwestycji w formie przewidzianej przez inwestora, to działanie wynikającej z art. 4 u.p.b. zasady wolności budowlanej, nie może polegać na podjęciu rozstrzygnięcia sprzecznego z tak zrekonstruowaną normą, nawet jeśli stanowi to w przekonaniu skarżącej nieproporcjonalną ingerencję w jej prawa. Jeżeli w ocenie skarżącej, przysługujące jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami miejscowego planu, to powinna podjąć działania w kierunku jego zmiany lub stwierdzania jego nieważności w zakresie, w jakim jej interes prawny jest naruszony. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b. i przytoczonych wyżej właściwie zinterpretowanych postanowień planu miejscowego (§ 10-12). Jeżeli chodzi o kwestię pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków to pozwolenie takie było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagane, z uwagi na fakt wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miejscowości [...] decyzją z dnia [...] lutego 1974 r., znak: [...], nr rej. [...]. Jak stanowi art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2020.282 j.t.), określenie historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Roboty budowlane dotyczące budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślić przy tym należy, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Wobec potwierdzenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że teren objęty inwestycją skarżącej znajduje się w układzie urbanistyczno-krajobrazowym miejscowości [...] wpisanym do rejestru zabytków, zasadnie organy przyjęły, że zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na przedmiotową inwestycję. Konkludując należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną.