II GSK 1004/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 289/10 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. O. 2250 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 289/10, oddalił skargę K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nakładającą na K. O. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że celem kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie K. O. była m.in. ocena przestrzegania norm czasu pracy kierowców. Kontrola okazała się jednak niemożliwa, ponieważ przedsiębiorca nie przedstawił wykresówek z okresu podlegającego kontroli, a mianowicie za okres 1057 dni, co pomnożone przez karę 500 zł daje kwotę 528500 zł kary, która stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d. została ograniczona do kwoty 30000 zł. Za niezasadny organ uznał podniesiony przez stronę zarzut, iż w związku z pożarem przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Zdaniem organu przechowywanie dokumentacji związanej z prowadzeniem przedsiębiorstwa w przyczepie kempingowej, nie stanowiącej obiektu budowlanego, nie może być potraktowane jako realizacja obowiązku starannego przechowywania wykresówek. Ponadto strona w toczonym postępowaniu nie udowodniła podjęcia konkretnych czynności zabezpieczających tę przyczepę przed skutkami zdarzeń losowych. Podnoszony przez stronę argument, że podpalenie było skutkiem przestępczego działania nie może być uznany przez organ II instancji jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność administracyjną odwołującego się. Zdarzeń losowych typu pożar wywołany przestępczym działaniem nie można z oczywistych względów dokładnie przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia. Organ zwrócił uwagę, że skarżący został poinformowany o planowanej kontroli w dniu [...] czerwca 2009 r., zaś pożar miał miejsce w dniach [...] czerwca 2009 r. zatem zdaniem organu w okresie w którym strona wiedziała już o terminie kontroli i winna dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że jedynym przekroczeniem objętym przedmiotowymi decyzjami, wydanymi w następstwie kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, było nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - zarzut ten odnosił się do 10 kierowców. Sąd zauważył, że skarżący nie kwestionował w tym zakresie prawidłowości ustaleń organów kontrolujących, dokonanych na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Skarżący wysunął wobec przedstawionych decyzji zarzuty dotyczące błędnego przyjęcia, że nie dochował on należytej staranności przy przechowywaniu wykresówek, które z przyczyn od niego niezależnych w rezultacie zdarzenia losowego (pożaru) uległy zniszczeniu i nie mogły być okazane. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny, gdyż nie pozwalające właściwym organom administracji na zachowanie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Zdaniem Sądu organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia określonego naruszenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że na podstawie obowiązujących przepisów zarówno samo zgłoszone przez stronę zdarzenie losowe (pożar), jak i jego następstwa, miały w istocie tylko takie znaczenie w sprawie, iż stały się bezpośrednią przyczyną nieokazania wymaganych wykresówek. Natomiast z powołanych przepisów (art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 11. 4. pkt 1 załącznika do ww. ustawy) wynika, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek. Jeżeli – w ocenie przedsiębiorcy – istnieje konieczność przekazania ich poza siedzibę przedsiębiorstwa, może to uczynić poprzez przekazanie kopii, pozostawiając oryginały na miejscu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, polegająca na braku odpowiedniego zabezpieczenia dokumentów mających fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości działalności przedsiębiorstwa transportowego, co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność, że przyczepa kempingowa pozostawała pod stałym nadzorem przedsiębiorcy, jego pracowników czy też rodziny, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu w przedstawionym kontekście nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty pod adresem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy inspekcji drogowej orzekające w sprawie nie miały bowiem obowiązku wnikania w przyczyny pożaru (udowodnienie faktu, wina), jak i jego następstwa (odpowiedzialność, jej ewentualne wyłączenie). Dla organów inspekcji drogowej istotne było stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź zaświadczeń) dokumentujących czas pracy zatrudnianych przez niego kierowców. W takiej sytuacji organ miał obowiązek stwierdzić określone naruszenie i nałożyć karę w wysokości przewidzianej w odpowiednich przepisach. Dla organów tych istotny jest bowiem fakt wystąpienia określonego naruszenia, bez – jak to już wyżej wskazano – wnikania w jego przyczyny oraz kwestie odpowiedzialności i winy. Organy te nie mają natomiast obowiązku dokładnej oceny materiału dowodowego nie związanego bezpośrednio ze stwierdzonym naruszeniem. Nie powinno to też powodować zmniejszenia zaufania do organów Państwa, gdyż zasady odpowiedzialności związane z wykonywaniem transportu drogowego są (lub powinny być) znane osobom wykonującym profesjonalnie działalność w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O. i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 93, art. 92 ust. 1, 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, a także art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dn. 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż niemożność przedstawienia wykresówek z uwagi na ich spłonięcie na skutek podpalenia, stanowi naruszenie obowiązków z przepisów tejże ustawy, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie iż kwestia winy nie ma znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego, 2) art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców z dn. 16 kwietnia 2004 r., poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw, a to wobec faktu, iż skarżący nigdy nie kwestionował (jak również organ tego nie kwestionuje), że kierowcy wyszczególnieni w zaskarżonej decyzji prowadzili w okresach objętych decyzją pojazdy, a zatem nie mogło dojść do wydania dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż kwestia winy nie ma znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach, statuujących odpowiedzialność za wykroczenie, ani w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z treścią przepisów ustawy o transporcie drogowym, regulacji o nałożeniu kary pieniężnej nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W ocenie autora skargi kasacyjnej przedstawione przez skarżącego i zebrane przez Organ I instancji dowody jednoznacznie wskazują, iż nieprzedłożenie przez kontrolowanego wykresówek spowodowane było wyłącznie zdarzeniem losowym, tj. pożarem, którego skarżący nie mógł ani przewidzieć, ani też któremu nie mógł on zapobiec. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż była to jedyna i wyłączna przyczyna nieprzedłożenia przez skarżącego wykresówek, które spłonęły i których odtworzyć już się nie dało. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skarżący nie wywiązał się z obowiązku starannego przechowywania wykresówek i wskazał, że wbrew ustaleniom Sądu, przechowywał dokumentację w siedzibie firmy, która zarejestrowana jest pod adresem O. [...], [...] I., a więc w miejscu przeprowadzenia kontroli. Nadto podniósł, iż praktyka przechowywania dokumentacji firmy w przyczepie kempingowej jest praktyką powszechna, a biorąc pod uwagę specyfikę działalności prowadzonej przez skarżącego - w jego ocenie jak najbardziej prawidłową. Wykonywanie usług transportowych i sprzedaż kruszywa nie wymaga bowiem posiadania stacjonarnego biura, wskazana jest natomiast pewna mobilność biura, uzyskiwana właśnie poprzez zagospodarowanie na ten cel specjalnej przyczepy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przyczepa nie była zwykłą przyczepą turystyczną, ale trwałą konstrukcją o dużych gabarytach, ze wzmocnionymi szybami i dodatkowymi zabezpieczeniami antywłamaniowymi. Taka przyczepa zdaniem autora skargi kasacyjnej spełnia wszelkie warunki do prowadzenia w niej biura firmy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 93 ust 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nie stosuje się przepisów o nakładaniu kar pieniężnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Takim zdarzeniem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, był pożar, a więc zdarzenie losowe, którego wnoszący skargę kasacyjną nie mógł ani przewidzieć, ani też któremu nie mógł on zapobiec. Okoliczność ta była poddana ocenie Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że podziela stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż na podstawie obowiązujących przepisów zarówno samo zgłoszone przez stronę zdarzenie losowe (pożar), jak i jego następstwa, miały w istocie tylko takie znaczenie w sprawie, iż stały się bezpośrednią przyczyną nie okazania wymaganych wykresówek. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek, a w rozpatrywanej sprawie brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, polegająca na braku odpowiedniego zabezpieczenia dokumentów mających fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości działalności przedsiębiorstwa transportowego. 2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd o braku wpływu zdarzenia losowego (pożaru) na kwestię odpowiedzialności K. O. za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowców, nie uwzględnia oceny spełniania przesłanek określonych w art. 93 ust 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym, który to przepis – jak wyżej wskazano – pozwala na uwolnienie od odpowiedzialności za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jeżeli naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, co wynika z doświadczenia życiowego, że pożar jest zdarzeniem, którego zazwyczaj przewidzieć nie można. Nie oznacza to jednak, że prawdopodobieństwo pożaru jest zawsze takie samo, bowiem jest ono uzależnione od różnych czynników, wpływających na wyższy bądź niższy poziom zagrożenia pożarowego. Właściwe określenie poziomu zagrożenia pożarowego, przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych, czy też odpowiednie zabezpieczenie się przedsiębiorcy przed ewentualnymi skutkami pożaru, to jedne z okoliczności, które trzeba brać pod uwagę przy ocenie należytej staranności przedsiębiorcy w zakresie obowiązku ochrony zapisów z urządzeń rejestrujących czas pracy kierowców. Powyższe wyliczenie nie jest oczywiście wyczerpujące, gdyż norma prawna ujęta w art. 93 ust 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym, zawiera zwrot niedookreślony, odwołujący się do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, a więc jest to odesłanie do kryteriów ocennych i to organ stosujący prawo będzie każdorazowo obowiązany ocenić według tych kryteriów zachowanie się tego podmiotu w konkretnych okolicznościach sprawy. Warto w tym miejscu przywołać fragment uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk nr 1639, Sejm V kadencji), w części odnoszącej się do art. 3 pkt 5 tego projektu, którym do art. 93 cyt. ustawy o transporcie drogowym dodano ust. 7-10 w analizowanym brzmieniu (projekt uchwalony - ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 99, poz. 661). Jak wynika z uzasadnienia tego projektu, Komisja Infrastruktury Sejmu V kadencji zaproponowała generalną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewozy w sytuacjach, których ten podmiot nie mógł przewidzieć. Jako przykład Komisja Infrastruktury wskazała sytuację, gdy na trasie przejazdu dotychczas dostępne parkingi uległy zamknięciu z powodu remontu i tym samym pojazd wykonujący przewóz drogowy nie może się zatrzymać, a kierowca – odebrać przysługującej mu przerwy czy odpoczynku dziennego. 3. Mając na uwadze powyższe wskazania zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 93 ust 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym, czemu wprost dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzając, że organy inspekcji drogowej nie miały obowiązku wnikania w przyczyny pożaru, jak i jego następstwa - odpowiedzialność, jej ewentualne wyłączenie. Pogląd ten jest błędny, z wyżej wyjaśnionych powodów. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dopiero usunięcie powyższego uchybienia pozwoli Sądowi pierwszej instancji na pełną ocenę zgodności z prawem kwestionowanych decyzji organów administracji publicznej, w tym odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia przez te organy przepisów prawa materialnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.