II SA/Łd 914/15

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 z późn. zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejących budynków hotelowe - gospodarczych z przeznaczeniem na budynek z pokojami zakwaterowania turystycznego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 1, na działkach ewid. nr 146/1 i 145/4 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył P. R., zarzucając zaskarżonej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a. § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie dla planowanego budynku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 6 do 8m, nie uwzględniając, że w najbliższym otoczeniu, pomijając nie powiązany urbanistycznie z planowaną inwestycją blok wielorodzinny, przeważa zabudowa parterowa, a sąsiedni budynek ma wysokość 5m; b. § 8 ww. rozporządzenia, poprzez ustalenie spadku głównych połaci dachu w przedziale od 15° do 35°, w sytuacji gdy zdecydowana większość budynków znajdujących się w okolicy ma dachy o spadku poniżej 15°, a także określenie wysokości głównej kalenicy od 6,5m do 10,5m, podczas gdy na ul. A, średnia wysokość kalenicy nieznacznie przekracza 5m. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa inwestycji planowanej na działkach nr 146/1 i 145/4 przy ul. A 1 w Ł. była już przezeń rozpoznawana. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kolegium uchyliło poprzednią decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, iż ponownej weryfikacji organu winny podlegać ustalone dla nowej zabudowy parametry: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości głównej kalenicy. W ocenie organu odwoławczego ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uzupełnił sporządzoną wcześniej analizę urbanistyczną pod kątem dostrzeżonych przez Kolegium uchybień i na podstawie uzyskanych wyników ustalił wymagania dla nowej zabudowy. Analiza ta w ocenie organu II instancji, spełnia wymogi formalne stawiane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzenie" – zarówno pod kątem prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego (czego Kolegium nie kwestionowało już w poprzedniej decyzji) jak również pod kątem prawidłowości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objęto wszystkie działki zabudowane z obszaru analizowanego, co pozostaje w zgodzie z wyrażanym orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż działką przez pryzmat której organ dokonać oceny możliwości realizacji wnioskowanego zamierzenia jest każda działka znajdująca się w granicach takiego obszaru. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Celem jakim kierował się ustawodawca wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, była przede wszystkim ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wskazuje na to wprowadzenie przepisów nakazujących przeprowadzenie analizy terenu oraz treść § 3 rozporządzenia, który określa pojęcie obszaru analizowanego oraz sposób jego wyznaczenia. Zdaniem Kolegium, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką na której powstanie inwestycja, a działką sąsiednią. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Ratio legis art. 61, a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu było zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Z tego też względu organ II instancji uznał, że nie można podzielić zarzutu odwołania, iż ustalenie wymagań dla nowej planowanej zabudowy winno nastąpić przede wszystkim w oparciu o zabudowę na działkach położonych w bezpośredniej bliskości z terenem inwestycji. Jeżeli bowiem z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że dana działka położona jest w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w § 3 rozporządzenia, to organ I instancji ma obowiązek wziąć ją pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji, a prawidłowość sposobu ich ustalenia nie budziło wątpliwości Kolegium. Wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w przepisach rozporządzenia, które to przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika to z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała podstawy innego wyznaczenia, zostało w sposób prawidłowy i wyczerpujący wykazane przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza wykazała, iż oprócz tego, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i cech sąsiedniej zabudowy (realizując tym samym określoną w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadę dobrego sąsiedztwa), to spełnia również pozostałe z wymaganych przez ustawodawcę przesłanek dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy). Taka sytuacja, stosownie do regulacji art. 61 ust. 1 ustawy, wymagającego łącznego spełnienia wymienionych w jego treści przesłanek, skutkowała wydaniem pozytywnej decyzji. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową - jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył P. R., przytaczając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w skarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona w granicach od 6 do 8m. Natomiast na działkach sąsiadujących z nieruchomością wnioskodawców, a położonych przy ul. A wysokość górnej granicy elewacji wynosi kolejno 5,0m, 4,0m i 3,5m. Oznacza to, że budynek o wysokości od 6 do 8m, a zatem o jedną kondygnację wyższy niż sąsiednie, zaburzy ład przestrzenny. Ponadto organ ustalił spadek głównych połaci dachu od 15 do 35 stopni oraz wysokości głównej kalenicy od 6,5m o 10,5m. pomimo tego, że na obszarze analizowanym na 18 budynków aż 12 ma dach o nachyleniu 15 stopni lub niższym. Z tego względu, w ocenie skarżącego, ustalenie dla przedmiotowej nieruchomości spadku głównych połaci od 15 do 35 stopni wydaje się być chybione. Również wysokość głównej kalenicy w granicach od 6,5m do 10,5m wydaje się nie przystawać do parametrów zastanych budynków. Na analizowanym terenie przeważa wysokość 5m. Zezwolenie zatem na wybudowanie budynku, którego dach będzie wystawał ponad 5m nad poziomem innych nieruchomości jest niezgodne z celem o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Poddane kontroli sądu postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2015.199, ze zm.), powoływana dalej jako u.p.z.p. Materialnoprawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowi przepis art. 61 u.p.z.p., który dla nowej zabudowy, wykonania ront budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu wymaga m.in. spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. O spełnieniu tego warunku, godnie zat. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. można mówić, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasady ustalania tego warunku i tryb procedowania określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - powoływane dalej jako: "rozporządzenie". Rozporządzenie precyzuje, jakie parametry należy ustalić w decyzji dla inwestycji objętej wnioskiem oraz w jaki sposób się je wyznacza. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Do niezbędnych parametrów należą też kwestionowane przez skarżącego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalona na podstawie § 7 rozporządzenia oraz kat nachylenia połaci dachowych i wysokość kalenicy.. Zgodnie z § 7 rozporządzenia: 1. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Stosownie zaś do dyspozycji § 8, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na nieruchomościach, uwzględnionych w analizie wynosi od 2 do 35m, co daje średnią wysokość 6 metrów. Organ ustalił w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 6 – 8 metrów. Jak wynika z ustaleń analizy, taka wysokość zgodna z modyfikacją wniosku, jest uzasadniona wysokością zabudowy na działkach 148, 149, 143, 152,3. Sąd podziela przy tym pogląd zawarty w analizie, że taka wysokość budynku, nawet przy przyjęciu górnej granicy, pozwala na zachowanie ładu przestrzennego. Z pewnością znaczna rozpiętość wysokości budynków uzasadnia dopuszczenie odstępstwa zaledwie o 2 metry w stosunku do średniej zabudowy w terenie. Istotnym jest i to, że inwestycja polega na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejących budynków na nieruchomości obje tej wnioskiem, trafne było zatem uwzględnienie istniejącej tu zabudowy. Skoro bowiem na działce nr 144/4 znajduje się budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji i wysokości kalenicy równych 10,5 metra, zaś na działce nr 145/4 znajduje się budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji i wysokości kalenicy równych 8m i 10m, nie można uznać ustaleń organów w tym zakresie za sprzeczne z prawem. Przedmiotem sporu jest również sposób ustalenia geometrii dachu, którą w punkcie II. 2 e decyzji ustalono w sposób następujący: "dach jedno – lub wielospadowy o spadku głównych połaci od 15 do 35 stopni, wysokość głównej kalenicy od 6,5 do 10,5 metra. Jak wynika z analizy urbanistycznej, wysokość kalenicy w badanym obszarze charakteryzuje się dużą rozpiętością, bo wynosi od 2,5 do 35 m, co daje średnią wielkość 8 metrów i jak wskazano wcześniej parametr te jest zgodny z zabudową istniejącą na działkach inwestowanych . Zróżnicowany jest również układ połaci dachowych, bowiem występują dachy płaskie do 10 stopni, dwu- , cztero- i wielospadowe o nachyleniu połaci od 10 do 30 i do 40 stopni, jeden budynek w terenie analizowanym ma dach o 70 stopniach spadku. Powołanie się na ową dużą rozpiętość powyższych wskaźników, należy uznać za akceptowalne uzasadnienie dla przyjęcia wielkości przekraczających średnie wskaźniki w terenie analizowanym. Cytowany wcześniej przepis § 8 rozporządzenia w przypadku tego wskaźnika – określenia nachylenia połaci dachowych nakazuje uczynić to w nawiązaniu do dachów występujących w badanym terenie. Z istoty tego wskaźnika wynika, że nie sposób określić go odwołując się do średnich wielkości. Skoro zaś w badanym obszarze wstępują obok dachów płaskich także te o kącie nachylenia 30 i 40 stopni, 35 stopni, to nie może być skuteczna próba podważenia decyzji w tym zakresie. Nietrafne byłoby nawiązanie jedynie do zabudowy mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie. Należy pokreślić, że organy, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, zobowiązane są uwzględnić zabudowę w terenie analizowanym jak i na konieczność nawiązania do wszelkiej zabudowy istniejącej na nieruchomości inwestowanej Pamiętać również należy, że inaczej należy oceniać warunki zabudowy dla nowej inwestycji, a inaczej należy je oceniać dla inwestycji już istniejącej, która ma zostać rozbudowana, nadbudowana, czy przebudowana. W takim wypadku zabudowa już istniejącej w ramach terenu inwestycji także stanowi pewien wzorzec odniesienia i nie powinna zostać pominięta w rozważaniach analizy urbanistycznej. Z tego wniosek, że skoro inwestorzy prowadzą na działkach o nr 144/4, 145/4 i 146/1, to punktem odniesienia dla projektowanej inwestycji winny być również budynki, znajdujące się na tych właśnie działkach. Pozostała zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym winna natomiast być dopełnieniem proponowanej rozbudowy, nadbudowy, czy przebudowy. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 maja 2012r w sprawie IV SA/Wa 1950/11). Tak więc analiza, odpowiadająca wymaganiom określonym w rozporządzeniu, w pełni potwierdza dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji zarówno w świetle generalnych wymagań, wynikających z art. 61 u.p.z.p., jak i w świetle szczegółowych uregulowań rozporządzenia, określających w szczególności sposób wyznaczania dla nowych inwestycji poszczególnych parametrów. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na marginesie rozpoznawanej skargi krytycznie należy odnieść się do wyjaśnienia organu I instancji o przyczynach niedoręczenia skarżącemu załączników do decyzji wyłącznie inwestorowi. Organ napisał bowiem, że jest to podyktowane względami technicznymi i ekonomicznymi. Kierując się ww. względami można było usprawiedliwiać niedoręczenie załączników graficznych, choć trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie nie są to mapy o znacznych rozmiarach. Wydrukowanie ich i załączenie do decyzji nie powinno stanowić większego technicznego problemu. Natomiast z pewnością wyniki analizy urbanistycznej, czyli część tekstowa analizy, takiego problemu technicznego nie stwarzają. Pamiętać natomiast należy, że obowiązek doręczenia decyzji wraz załącznikami nakłada na organ § 9 rozporządzenia, a z ogólnych zasad postępowania wynika, że decyzja wraz z załącznikami stanowi w zasadzie jeden akt administracyjny. Poza tym na obowiązek doręczenia załączników wskazuje też zasada przekonywania do słuszności wydanego przez organ rozstrzygnięcia 9art. 9 k.p.a.). Nie można zapominać o tym, że niedoręczenie załączników z przyczyn technicznych lub ekonomicznych jest wyjątkiem od zasady i nie można dopuścić do tego, by stało się to powszechną praktyką – tym bardziej, że w postępowaniu przed organami administracji udział brały zaledwie 4 strony łącznie z inwestorami. Niemniej w rozpoznawanej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania. a.tp.