II OSK 1692/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 303/08 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 października 2007 r. J. R., wskazując na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zamiar złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, wniósł do Prezydenta Miasta Zabrze o wydanie i doręczenie zaświadczenia o treści: Prezydent Miast Zabrze zaświadcza, że ustalenie warunków zabudowy dziatki gruntu o numerze [...], położonej w Z. przy ul. L. nr [...], jest dopuszczalne tylko dla jej części, która nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w formie decyzji nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Zabrze odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez stroną treści. W uzasadnieniu wskazał, iż prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest możliwe dla całej działki o numerze [...] (na wniosek Inwestora, dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego). W ramach postępowania tego dokonuje się między innymi analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). J. R. wniósł zażalenie na otrzymane postanowienie uznając odmowę wydania żądanego zaświadczenia za bezpodstawną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia na jakiej części konkretnej nieruchomości jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym wydanie takiego zaświadczenia dla jakiegokolwiek terenu nie jest zresztą możliwe. Procedura ustalania warunków zabudowy, regulowana przepisami cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga złożenia stosownego wniosku (art. 52 w związku z art. 64 ustawy) określającego m.in. charakterystykę projektowanej inwestycji, a także określenie sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dane zawarte we wniosku są podstawą do sporządzenia stosownej dokumentacji analitycznej, a wyniki tej analizy potwierdzają względnie wykluczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia. Nie ma zatem prawnej podstawy ustalenia takiej możliwości względnie jej braku w drodze żądanego zaświadczenia. Kolegium zauważyło nadto, że w myśl art. 63 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wskazało też, iż interes prawny skarżącego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego chroniony jest bowiem cytowanymi powyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie żądanym zaświadczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 303/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się w o nie. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie jedynie wtedy gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd stwierdził, że w konsekwencji przytoczonych norm, organ administracji publicznej odmawia wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu lub nie wykaże interesu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.) albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a., zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny nie dotyczy nadto okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Także zatem w takim przypadku organ obowiązany jest do odmowy wydania żądanego zaświadczenia albowiem wydając je naruszyłby tryb postępowania przewidziany dla danej sprawy. Sąd wskazał, że przedmiot złożonego przez J. R. wniosku nie mieści się w kategorii spraw, które w myśl przytoczonego stanu prawnego mogą być załatwiane w drodze zaświadczeń. Sprawy, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy terenu rozstrzygane są bowiem w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania określonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Postępowanie, o którym mowa, wszczynane jest wnioskiem inwestora, zawierającym m.in. charakterystykę inwestycji. Dopiero wówczas właściwy organ bada okoliczności sprawy albowiem z mocy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w pkt 1-5 przywołanego ustępu. W konsekwencji organ administracji publicznej nie jest władny w sposób wyprzedzający, bez złożonego przez inwestora wniosku określającego rodzaj i parametry planowanej inwestycji, przesądzić w drodze zaświadczenia o możliwości lub braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego terenu. Sąd podkreślił, że J. R. nie wnosił o zgodne z art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu lecz w istocie o rozstrzygnięcie, a następnie potwierdzenie w drodze zaświadczenia, na jakiej części działki jest, a na jakiej nie jest dopuszczalnym ustalenie warunków zabudowy. Nadto strona domaga się wydania jej zaświadczenia o treści naruszającej art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego co do zasady w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Stosownie do ust. 2 przywołanego artykułu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na danej nieruchomości można wydać na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów - potencjalnych inwestorów, niekoniecznie legitymujących się na tym etapie procesu inwestycyjnego tytułem prawnym do danej nieruchomości. To natomiast czy w konkretnym stanie faktycznym ustalenie warunków zabudowy nie będzie sprzeczne z przepisami odrębnymi (na co powołuje się w skardze J. R.) winno być przedmiotem badania na etapie rozpoznawania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). W całej rozciągłości Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż Prezydent Miasta Zabrze odmawiając wydania żądanego zaświadczenia postąpił w zgodzie z obowiązującym prawem. Tym samym odpowiada przepisom prawa także postanowienie drugoinstancyjne utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanego przez organ II instancji postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Zabrze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. J. R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 217 § 1, art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, gdyż o przedmiocie zaświadczenia można rozstrzygać wyłącznie w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zwrot niezbędnych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalanej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga spraw, które zgodnie z przepisami prawa materialnego rozpoznawane i rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Artykuł 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki materialnoprawne, których łączne spełnienie daje podstawę do wydania decyzji pozytywnej, a w razie braku decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji gdy przepis prawa materialnego daje podstawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne odstępstwo od tej formy prawnej na rzecz zaświadczenia. W sprawie wymaga ustalenia w toku postępowania regulowanego przepisami prawa procesowego stan faktyczny, który stanowi podstawę do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Ustalenie z uwzględnieniem regulacji w przepisach odrębnych daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, a nie potwierdzenia faktów. Jeżeli nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 217 i 218 kodeksu postępowania administracyjnego, to nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można skutecznie zarzucić wadliwej oceny dokonanej przez sąd w zakresie stosowania przepisów prawa procesowego, jeżeli nie było podstaw do wydania zaświadczenia, a to z tego względu, że sprawa podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.