I OSK 1880/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 809/10 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 809/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: T. B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem "o ustalenie właściwości organu do wydania decyzji o zwrot nieruchomości "P." [...] w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], KW [...], następcy prawnemu F. M. – T. B., poprzez wpisanie go w dziale II Księgi Wieczystej jako właściciela". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o zwrocie ww. podania. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji o ustaleniu właściwości organu do załatwienia danej sprawy. Ponadto przedmiotowy wniosek nie pozwala na ustalenie właściwości organu. Natomiast dokonanie zmian w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości poprzez zmianę w dziale II, należy do właściwości sądu powszechnego, co wynika z art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W dziale II księgi wieczystej Nr [...] wskazano, jako podstawę nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 22 maja 1998 r. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało wydane także orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] maja 1932 r., znak [...]. Organ stwierdził, że sprawy zwrotu nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z zastrzeżeniem ustawowych wyjątków organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Natomiast o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości orzeka ww. starosta. Minister podniósł, że z dołączonego do wniosku dekretu przyznania spadku z dnia 1942 r. wynika, że własność realności spadkowej lwh. [...] ks. gr. gm. kat. [...] została przeniesiona na rzecz Zakładu im. [...] w K. Ponadto wnioskodawca wskazał na art. 2 dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji. Organ uznał zatem, że w sprawie może być właściwy zarówno sąd powszechny, jak i organ administracji publicznej, lecz z uwagi na brak dokumentów nie jest możliwe jego ustalenie. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2010 r. podzielając argumentację w nim zawartą. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. B., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że Minister powinien dążyć do pozyskania wszelkich dokumentów mających na celu ocenę stanu faktycznego sprawy, co przełoży się na możliwość ustalenia organu właściwego w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Organ centralny tego jednak nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie w pełni podzielił twierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnoszące się do konieczności zwrotu wniosku skarżącego w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Żadne przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości wydania orzeczenia o ustaleniu właściwości organu do załatwienia danej sprawy. W ocenie Sądu I instancji organy administracji nie są władne do dokonywania wpisów w księgach wieczystych, ich prowadzenie bowiem należy do właściwości sądów rejonowych. Ponadto na podstawie danych zawartych w podaniu nie można stwierdzić, czy właściwym w sprawie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czy też sąd powszechny. Organom tym ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. przyznała odpowiednio kompetencje do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślono przy tym, że w doktrynie przyjmuje się, że organ do którego wniesiono podanie, jeżeli stwierdzi, że nie jest właściwy w sprawie, a ze względu na rozwiązania prawne nie jest w stanie dokonać ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie - podanie takie zwraca. W takiej sytuacji na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister nie miał obowiązku zgromadzić dodatkowego materiału dowodowego, dlatego też słusznie oparł się tylko na danych zawartych we wniesionym żądaniu, szczegółowo i rzetelnie uzasadniając swoje postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł T. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r., na skutek uznania przez Sąd, że organ administracyjny prawidłowo dokonał zwrotu podania, stosownie do przepisu art. 66 § 3 k.p.a., podczas gdy Minister powinien przekazać podanie (wniosek) właściwemu organowi, w myśl przepisu art. 65 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ocena Sądu I instancji, jak i organu, według której dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów powszechnych – jest słuszna, pozostaje jednak bez związku z naruszeniem prawa, którego dokonał organ i błędną oceną, której dokonał Sąd. Skarżący chcąc uzyskać zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając nadzieję, że ten w sytuacji, w której uznałby się niewłaściwym do rozpoznania sprawy, przekaże ją właściwemu organowi. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie posiada wykształcenia prawniczego uznać należy za usprawiedliwione, że w zakresie swojego żądania, tj. zwrotu nieruchomości, obejmował on równocześnie swoją wolą przeniesienie prawa własności. Wszakże prawnym skutkiem zwrotu nieruchomości jest przeniesienie jej prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w tej skardze. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, bowiem zaskarżony kasacyjnie wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii czy skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji żądanie skarżącego kasacyjnie T. B. o ustalenie organu właściwego do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w K. przy [...] nr [...] oraz o wpisanie skarżącego do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako właściciela mieści się w zakresie regulacji objętych kodeksem postępowania administracyjnego. Inaczej czy żądanie skarżącego mogło zainicjować postępowanie administracyjne przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym miejscu przypomnieć wypada jaką materię regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym celu należy zacytować art. 1 tej ustawy z którego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3 w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Tak więc przesłanką merytorycznego orzekania przez organ administracji państwowej jest administracyjny charakter załatwianej sprawy, uwarunkowany podstawą materialnoprawną oraz podstawą kompetencyjną, także wynikającą z przepisów prawa materialnego (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX, Warszawa 2009, s. 68-69; Zatem sprawa ma charakter administracyjny, gdy do jej załatwienia kompetentny jest organ administracji publicznej. Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji wynika zaś z prawa materialnego, (art. 1 pkt 1 K.p.a). Obok podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym uznania, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jest to, aby stosunek prawny między organem administracyjnym a jednostką był regulowany materialnym prawem administracyjnym. Wobec treści art.1 kpa stwierdzić należy, że żądanie zawarte we wniosku T. B. nie mieści się w kategorii sprawy administracyjnej, bowiem wzajemne uprawnienia i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji (w tym wypadku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) i indywidualny podmiot (skarżący T. B.) nie są przewidziane w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Oznacza to, że pomiędzy wnioskodawcą a organem nie zachodzi stosunek administracyjnoprawny co powoduje, niemożność wydania orzeczenia rozstrzygającego indywidualną sprawę co do istoty. Od dnia 1 stycznia 2004 r. przepis art. 66 § 3 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie nie dotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia. Sytuacja taka zachodzi, albo z powodu właściwości sądu powszechnego, gdy żądanie dotyczy sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., jak również wówczas gdy wniosek podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie właściwości sądów powszechnych wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 177 Konstytucji RP. Domniemanie właściwości sądów powszechnych. wynikające z cytowanych wyżej przepisów Konstytucji RP kreuje pojęcie sprawy konstytucyjnej. Konsekwencją tego domniemania jest ocena, podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, według której pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowoadministracyjnymi lub karnymi. Reasumując stwierdzić należy, że żądanie, skarżącego nie znajduje uzasadnienia w przepisach administracyjnego prawa materialnego co sprawia, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do rozpoznanie wniosku skarżącego. Z tego względu zwrot wniosku na podstawie art. 63 § 3 K.p.a. był w pełni uzasadniony. Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.