I OSK 311/22

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 904/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 6 września 2021 roku nr Rep. 1980/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 904/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 6 września 2021 roku nr Rep. 1980/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Lelkowo z dnia 16 sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką [...]. Organ uznał, że argumentacja organu I instancji odnośnie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. Dz. U. z 2018 r, poz. 730, dalej: u.ś.r.) - brak możliwości ustalenia początku niepełnosprawności osoby wymagające opieki - jest niezasadna. Wskazał jednak na inną przesłankę negatywną, tj. posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1.naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. Dz. U. z 2018 r, poz. 730, dalej: u.ś.r.), polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie tego przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu, b) art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia pani [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego z KRUS, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 2 i 5 ustawy u.ś.r., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi pani [...], choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przysługuje osobie uprawnionej w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie ma przyznane prawo do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Założeniem i celem przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bądź pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie - powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy. W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński, Komentarz do art. 17 , [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021). W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że [...] sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką [...], bezspornie również ma przyznane prawo do emerytury w KRUS, której pobieranie zawiesiła, co orzeczono decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. Powyższa kwestia była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 u.ś.r. i przytoczonego przez Sąd I instancji orzecznictwa w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, poparty orzecznictwem sądów administracyjnych, pogląd i argumentację, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska zarówno możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020r., sygn. I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21; z dnia 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a przypomnieć należy, że skarżąca w niniejszej sprawie dokonała już wyboru i wypłata jej świadczenia emerytalnego została zawieszona. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni zarzucanych w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 a, art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Tym samym za niezasadne uznając zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odmówić słuszności należy również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pomimo bowiem ustalenia prawidłowo stanu faktycznego (Sąd I instancji nie podważał ustaleń faktycznych, ani zastosowania zasad postępowania administracyjnego) Kolegium dokonało nieprawidłowej wykładni przepisów i w konsekwencji nieprawidłowo orzekło na niekorzyść strony. Nadmienić jednak należy, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, to organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparty na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. były nietrafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono zakładając szeroką wykładnię tych przepisów oraz konstytucyjną zasadę równości społecznej należało umożliwić stronie dokonanie wyboru pomiędzy przysługującymi świadczeniami. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania prawa wyboru wnioskodawcy świadczenia korzystniejszego, o czym słusznie orzekł Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.