VIII SA/Wa 383/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty 1. stwierdza nieważność § 2 i § 6 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "Usg") oraz art. 6j ust. 2a, ust. 3b i ust. 3 c, art. 6k ust. 1, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej: "Ucpg"), podjęła [...] grudnia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty. Prokurator Rejonowy w G. (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 Ucpg polegające na zróżnicowaniu w § 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym 2. art. 6j ust. 3b i 3c Ucpg polegające na wyliczeniu w § 3 uchwały wysokości ryczałtowej stawki w oparciu o nieznane ustawie kryterium - pojemności pojemnika na odpady. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a Ucpg wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro organ skorzystał z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Z żadnej regulacji Ucpg nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ww. ustawy, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nim zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Uzasadniając drugi ze wskazanych w skardze zarzutów Prokurator wskazał, że organ zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno - wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wystąpiła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi wskazała, że ustalając stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych dokonała zróżnicowania stawek w zależności od osób zamieszkałych gospodarstwo domowe zgodnie z art. 6j ust. 2 Ucpg, gdyż przy większej liczbie osób powstaje większa ilość odpadów. Odnosząc się zaś do wyliczenia w § 3 uchwały wysokości ryczałtowej stawki w oparciu o nieznane ustawie kryterium – pojemności pojemnika na odpady, organ wskazał, że ustawodawca nie dał wskazówek ani środków prawnych do sposobu ustalania danych oraz co do ilości odpadów powstających na nieruchomościach letniskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w części uzasadniona. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy Usg. Zgodnie z art. 94 ust. 1 Usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze Usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 Usg, który stanowi, że gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 Ucpg. Przepis ten w dacie podejmowania uchwały stanowił, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Art. 6j ust. 1 stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie z art. 6j ust. 2, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6j ust. 2a ww. ustawy, rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Przepis ten przed datą 1 lutego 2015 r. miał brzmienie: "rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat". O ile zatem zgodnie z art. 6k ust. 4 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2015 r., różnicowanie wysokości opłaty było dopuszczalne nie tylko w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy, lecz dopuszczalne było także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat, o tyle od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Wskazane przepisy Ucpg, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. Nie dopuszczały też one wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, przewidując jedynie możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 Ucpg nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 Ucpg ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano inną metodę, tj. "jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a Ucpg wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Trafnie więc wskazał skarżący, że skoro Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 Ucpg ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 Ucpg przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Rada Gminy błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut naruszenia wymienionych przepisów okazał się w pełni uzasadniony. Przyjęta formuła uchwały prowadzi do pozostawienia w miejscowym porządku prawnym rozwiązań sprzecznych z ustawą, a więc niedopuszczalnych. Uchwała sankcjonuje bowiem ze skutkiem na przyszłość możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność), co wyklucza ustawa. Zrozumiałe, a nawet zasługujące na aprobatę, są przesłanki, którymi kierowano się wprowadzając nieuprawnione zróżnicowanie, ale zamierzony skutek można także osiągnąć wybierając inne, prawem dozwolone kryterium różnicowania; okoliczność, że stosowanie tego innego kryterium może powodować praktyczne trudności, nie stanowi argumentu dla sankcjonowania działań samorządowego organu prawodawczego pozbawionych ustawowej podstawy normatywnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela natomiast zarzutu skarżącego co do istotnego naruszenia przez organ w zaskarżonej uchwale art. 6j ust. 3b i ust. 3c Ucpg, polegającego na wyliczeniu w § 3 wysokości ryczałtowej stawki w oparciu o nieznane ustawie kryterium - pojemności pojemnika na odpady. Zgodnie z art. 6j ust. 3b Ucpg w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Stosownie zaś do treści art. 6j ust. 3c ww. ustawy ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Sąd podziela pogląd Rady Gminy zawarty w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca nie dał wskazówek ani środków prawnych do sposobu ustalania danych oraz co do ilości odpadów powstających na nieruchomościach letniskowych. Skoro zaś ustawodawca nie dokonał bardziej precyzyjnych uregulowań w tym przedmiocie, to pozostawił swobodę wyboru metodologii organowi stanowiącemu gminy. Powyższe przesądza o tym, że organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, wbrew zarzutowi skargi, nie przekroczył upoważnienia ustawowego w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. W § 6 zaskarżonego aktu Rada Gminy wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nie wcześniej jednak niż z dniem 1 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu treść ww. przepisu jest wewnętrznie sprzeczna. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako "u.o.a.n."). Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 Usg. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa, Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 Usg, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.