II SA/Wa 1461/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Aneta Kardas, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia oddala skargę UZASADNIENIE M.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. (nr [...]), którą organ utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] września 2018 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu uposażenia na za okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia wydania decyzji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant [...] Policji w dniu [...] maja 2018 r. wydał rozkaz personalny (nr [...]), opatrzony w rygor natychmiastowej wykonalności, o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360). Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od rozkazu personalnego organu I instancji z [...] maja 2018 r. i wyjaśnił, że został on doręczony niepełnoletniemu domownikowi adresata i w związku z tym nie wszedł do obrotu prawnego. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji w dniu 27 sierpnia 2018 r. doręczył skarżącemu rozkaz personalny o jego zwolnieniu ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. M.K. w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Komendanta [...] Policji m. in. o wypłatę uposażenia za okres od [...] czerwca 2018 r. do chwili obecnej. Komendant [...] Policji decyzją z [...] września 2018 r. wydaną na podstawie art. 99 ust.1 i ust. 2 , art. 106 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, odmówił skarżącemu wypłaty uposażenia za okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia wydania decyzji. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. M.K. został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2018 r., a zatem prawo do uposażenia wygasło skarżącemu z dniem 30 czerwca 2018 r. Funkcjonariusz otrzymał uposażenie za miesiąc czerwiec 2018 r. z góry, w pierwszym w dniu 1 czerwca 2018 r, stosownie do art. 105 ust. 3 i ust. 5 ustawy o Policji. Z tego powodu jego wniosek o wypłatę uposażenia nie jest uzasadniony. Komendant [...] Policji dodał, że rozkaz personalny z [...] maja 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. stał się ostateczny z upływem 10 września 2018 r. (po upływie 14 dni od dnia jego doręczenia skarżącemu). M.K. złożył odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji m. in. naruszenie art. 110 k.p.a. Odwołujący się podniósł, że rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby z dniem [...] czerwca 2018 r. nie został mu doręczony prawidłowo, czego dowodem jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skarżący stwierdził ponadto, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. doręczono mu rozkaz (z [...] maja 2018 r.) bez oryginalnego podpisu przełożonego w sprawach osobowych (jedynie faksymile) a więc jedynie "pismo o charakterze informacyjnym". Z tego powodu, zdaniem odwołującego się, rozkaz personalny Komendanta [...] o zwolnieniu ze służby nie wywiera żadnych skutków prawnych, "także w przedmiocie skutecznego pozbawienia (...) wynagrodzenia za okres po [...] czerwca 2018 r." Po rozpoznaniu odwołania skarżącego. Komendant Główny Policji decyzją z [...] listopada 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2018 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. jest związany rozkazem personalnym z [...] maja 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. W związku z tym prawo skarżącego do uposażenia wygasło, stosownie do art. 106 ust.3 ustawy o Policji, z dniem 30 czerwca 2018 r. M.K. w skardze z 14 grudnia 2018 r. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. Skarżący zarzucił, że rozkaz personalny organu I instancji (z [...] września 2018 r.) został mu skutecznie doręczony dopiero w dniu 27 sierpnia 2018 r. i jednocześnie stwierdził, że była to kserokopia, którą potraktował jako "nieakt" i dlatego nie złożył od niego odwołania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2018 r. zatem decyzja o odmowie przyznania prawa do uposażenia po dniu 30 czerwca 2018r. jest zgodna z prawem. Komendant Główny Policji zauważył, że skoro rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został skarżącemu "finalnie" doręczony, to nie można przyjąć, że nie wszedł on do obrotu prawnego. Organ dodał, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący pozostawał w służbie jeszcze od 1 lipca do 31 sierpnia 2018 r. to niepodejmowanie przez niego służby w tym okresie jest wystarczające do stwierdzenia, że nie ma prawa do uposażenia (wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r. II SA 94/01). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 72/19 na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną przez M.K. decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3214/19 uwzględnił skargę kasacyjną organu od tego wyroku i na podstawie art. 185 § 1 k.p.a., uchylił wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie wynika z niego, jakie konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego zostały naruszone przez organ i na czym polega to naruszenie oraz jaki miało wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził bowiem tylko, że "organ I instancji przed wydaniem decyzji o odmowie wypłaty uposażenia zobowiązany był do wyjaśnienia, czy faktyczną datą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest data wskazana w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2018 r.(...). Uchybienie to nie zostało również usunięte przez organ odwoławczy. Ponadto organy całkowicie zignorowały, że skarżący 20 września 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego, a w dniu 21 września 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji". NSA dodał, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji okoliczność, że skarżący kwestionuje w trybie nadzwyczajnym rozkaz personalny z [...] maja 2018 r. o jego zwolnieniu ze służby (wniosek o stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania), nie ma żądnego znaczenia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. o odmowie wypłaty skarżącemu uposażenia, nie jest uzasadniona. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji (Komendanta [...] Policji), że skarżący nie ma prawa do uposażenia, ponieważ uposażenie za okres od [...] do 30 czerwca 2018 r., zostało mu wypłacone, natomiast po dniu 30 czerwca 2018 r, nie pozostaje już w stosunku służby. Organ argumentował, że według art.106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Sąd podziela to stanowisko organu ponieważ znajduje ono oparcie w przepisach prawa oraz w okolicznościach faktycznych sprawy. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że niedoręczenie (nieprawidłowe doręczenie) decyzji stronie, która była jedyną stroną postępowania administracyjnego oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że jeżeli decyzja mimo nieskuteczności nieprawidłowego doręczenia zastępczego (z naruszeniem art. 43 k.p.a.) znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana, to należy przyjąć, że ta decyzja weszła do obrotu prawnego (por. np. wyroki NSA z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3095/15, z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 599/17, z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 256/16, wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 20202 r. sygn. akt IV SA/Po 366/20, wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok SN z 11 grudnia 1991 r. sygn. akt V KRN 304/90 publ. OSNKW 1992, nr 5-6, poz. 44). Wadliwe doręczenie zastępcze nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, ale też nie może zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała. W takiej sytuacji organy administracji nie mogą jedynie kwestionować daty, w której - zgodnie z twierdzeniem strony - weszła ona w posiadanie decyzji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżący otrzymał decyzję (rozkaz personalny) organu pierwszej instancji z [...] maja 2018 r. o czym świadczy fakt, że wniósł od niego odwołanie. Zresztą skarżący nie neguje faktu, że dwukrotnie doszło do doręczenia tego rozkazu Stwierdza jedynie, że doszło do tego w sposób wadliwy. O wadliwości pierwszego doręczenia świadczy postanowienie Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, natomiast ponownego doręczenia dokonano co prawda w dniu 28 sierpnia 2018 r. jednakże z uwagi na jego formę (kserokopia) ten rozkaz personalny nie wszedł do obrotu prawnego. Niejako na marginesie Sąd stwierdza, że całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego że rozkaz, ze względu na "formę" (kserokopia) jest "nieaktem", nie wywołuje żadnych skutków (i dlatego nie wniósł od niego odwołania). Żaden przepis prawa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenia jej oryginału (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 10 października 2003 r., sygn. akt II SA 13/03, Lex nr 149501). Wydanie kopii decyzji jest więc w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 k.p.a., czyli czynnością o charakterze materialnotechnicznym polegającą na przekazaniu rozstrzygnięcia w sprawie (por. także postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01, Lex nr 75530). Artykuł 109 § 1 k.p.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że doręcza się de facto kopię decyzji, ale na prawach oryginału (tak: NSA w wyroku z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1578/08, dostępnym w CBOSA; por. też wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1304/17, CBOSA). To wszystko prowadzi do wniosku, że w chwili wydania przez Komendanta [...] Policji decyzji o odmowie przyznania uposażenia ([...] września 2018 r.) pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja (rozkaz personalny) tego organu z dnia [...] maja 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. Komendant [...] Policji (a następnie Komendant Główny Policji) stosownie do art. 110 § 1 k.p.a., byli związani tą decyzją, w tym również określoną w nim datą w której ustał stosunek służbowy skarżącego ([...] czerwca 2018 r.). W konsekwencji organy prawidłowo stwierdziły, że prawo skarżącego do uposażenia wygasło, stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, z ostatnim dniem miesiąca w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (30 czerwca 2018 r.). Sąd dodaje, że prawidłowe jest także stanowisko organu co do tego, że M.K. nie może domagać się ponownej wypłaty uposażenia za okres od dnia [...] do 30 czenwca 2018 r., skoro zostało mu ono wypłacone w góry, w dniu 1 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie wyjaśnił, że okoliczność, że skarżący kwestionuje w trybie nadzwyczajnym rozkaz personalny o jego zwolnieniu ze służby, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Istotne jest bowiem to, że w chwili wydania przez organ I instancji (Komendanta [...] Policji) decyzji o odmowie wypłaty uposażenia z uwagi na pozostawanie skarżącego poza służbą, rozkaz personalny o jego zwolnieniu nie został wzruszony. Sąd dodaje, że rozkaz personalny organu I instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji został zaopatrzony w klauzule natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie określają momentu, od którego obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności. Jest sporne, czy decyzja zaopatrzona w taką klauzulę staje się natychmiast wykonalna z dniem jej wydania, czy od dnia doręczenia jej stronie. Z zasady związania organu decyzją mogłoby wynikać, że staje się ona natychmiast wykonalna z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Należy jednakże przyjąć, że staje się ona natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został w niej nadany (por. Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydawnictwo LEX). Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r.